¿Por qué fracasan todos los gobiernos?. Sergio Berensztein

      Prólogo

      En marzo de 2016 presentamos este libro bajo el título Los beneficios de la libertad. Se abría en ese momento un período de gran esperanza para el país. Apenas dos años más tarde, el país cayó en una de sus típicas crisis.

      Todos los gobiernos se ven a sí mismos como la solución a los dilemas argentinos, pero todos hasta ahora se han convertido, más temprano que tarde, en sus principales problemas. Han cambiado las personas, las ideologías, las formas de gobernar y los contextos internacionales. Pero como hasta ahora no se han modificado las reglas de juego fundamentales de nuestro sistema político, nos empantanamos con los mismos obstáculos y somos incapaces de resolver los problemas más urgentes que casi todos los países del mundo lograron superar, como la inflación.

      Los defectos institucionales que analizamos en este libro permiten identificar las causas de los principales fracasos de los gobiernos argentinos, incluyendo el de Mauricio Macri. En efecto, presentamos una caja de herramientas conceptual que permite explicar, por ejemplo, por qué pudo hacer aprobar muchas leyes en sus dos primeros años, el ajuste fiscal fue lento, la inversión aumentó solo a cuentagotas, el frente Cambiemos llenó de tropa propia a la administración pública, y la justicia aceleró las investigaciones sobre la corrupción de la gestión anterior recién luego de las elecciones de 2017. Sobre todo, por qué, una vez más, el país entró en otra crisis virulenta en 2018.

      Los sistemas electorales y de relaciones federales fiscales tienen un fuerte impacto en la debilidad fiscal perenne de nuestro país y en la inestabilidad de las políticas públicas, y están en la raíz de muchos de los problemas que describimos. El sistema electoral de lista cerrada multimiembro a nivel provincial hace que gran parte de los legisladores respondan a los gobernadores de provincia, sobre todo en las menos desarrolladas y gobernadas por el PJ, que están sobrerrepresentadas en el Congreso. Tales provincias dependen en gran parte de impuestos nacionales para financiar el gasto, que en gran medida tiene una lógica clientelar. Este arreglo institucional hace que nuestro Congreso no funcione efectivamente como contrapeso del Poder Ejecutivo.

      Aunque no tenga mayorías en el Congreso, cuando un presidente tiene popularidad y recursos, puede gobernar y hacer aprobar leyes en el recinto, por el apoyo que logra transfiriendo más recursos a las provincias. Eso ocurrió en 2016 y 2017, y en la aprobación del presupuesto 2018 en la Cámara de Diputados. Cuando, además, gobierna el peronismo, el Congreso se convierte en una mera escribanía del Poder Ejecutivo, que pasa a ostentar un poder excesivo, sin atenuantes, como fue el caso de Cristina Fernández de Kirchner. Cuando un presidente pierde popularidad y recursos, especialmente si no es peronista, como le ocurrió a De la Rúa en 2001 y a Macri en 2018, se hace muy difícil garantizar la gobernabilidad. En contextos de alta restricción presupuestaria, los ajustes fiscales se vuelven arduos e ineficientes. Una buena parte del despilfarro fiscal está en muchas de las provincias, pero estas tienen una enorme capacidad de negociación en el Congreso. Entonces el ajuste se termina dando mediante suba de impuestos ineficientes, como las retenciones a las exportaciones, y devaluación de la moneda, para bajar los salarios públicos en términos reales. En el proceso, se licúan también los activos en pesos. Es por ello que la sociedad argentina ahorra en dólares y sobre todo en el exterior. Esto explica la diminuta dimensión del sistema financiero local, que impide el desarrollo de una clase media sólida que pueda acceder a, por ejemplo, el crédito para adquirir una vivienda.

      Otra consecuencia de nuestro ineficaz acervo institucional es que la Argentina tiene la mayor volatilidad de políticas públicas del mundo. Dado que la relación de los gobernadores provinciales con sus votantes es fundamentalmente clientelar, y que su relación con el poder central es principalmente monetaria, tienen poco interés en el contenido de las leyes: pueden apoyar la privatización y al poco tiempo la estatización de YPF, pueden estar a favor y en contra del proteccionismo en pocos años, etc. La falta de previsibilidad complica la toma de decisiones a todos los actores. En particular, nada le garantiza a un empresario que el conjunto de regulaciones sobre un sector en particular se mantendrá inalterado por el próximo gobierno. Esto explica nuestra baja tasa de inversión: en un marco de alta incertidumbre, el sector privado tiende a elegir destinos menos riesgosos.

      Esto se complica todavía más por los enormes problemas de nuestro Poder Judicial. Los equilibrios políticos influyen en el ritmo de investigaciones sensibles, sobre todo en el fuero federal. Dado que los jueces tienen inseguridad sobre su estabilidad –más allá de sus características morales–, la justicia se comporta de manera estratégica. De otra manera, no se entendería porqué importantes miembros del gobierno kirchnerista estuvieron sin ser procesados hasta luego de las elecciones de 2017, donde quedó más claro que la ex presidente había perdido enormes cuotas de poder.

      Para crear una burocracia profesional estable y bien remunerada se requiere una visión estratégica y con metas de mediano y largo plazo, rol que idealmente debería cumplir el Congreso. Pero nuestros legisladores tienen unas de las carreras legislativas más cortas del mundo: están ahí “de paso”, pues los recursos políticos y la capacidad de influir en la agenda se concentran en los poderes ejecutivos, ya sea a nivel nacional, provincial o incluso local. Se acumulan entonces capas geológicas de “burocracias paralelas”, que cada gobierno designa para funcionar frente a una maquinaria del Estado que no le responde.

      A pesar de las enormes expectativas que había generado originalmente, dentro y fuera del país, la experiencia de Cambiemos habla de nuevo de fracaso y abre la oportunidad para una revisión de los mecanismos que explican no solo esta nueva frustración, sino que son los mismos que nos llevaron a esta larga decadencia. En el libro no nos limitamos a describir dichos mecanismos, sino que elaboramos un conjunto de propuestas para modificarlos.

      Ningún gobierno puede encarar unilateralmente un desafío tan complejo y trascendente. Creemos que la Argentina necesita acuerdos políticos sobre las reglas de juego institucionales, incluyendo nuestro sistema electoral, el sistema de control y funcionamiento del Estado y la coparticipación federal. Ellos permitirían cambiar los incentivos de los gobernantes, los jueces y la burocracia, para así cimentar políticas públicas estables y eficientes.

      Introducción

      Motivación y objetivo

      Este libro busca contribuir con los esfuerzos que, cada vez con mayor intensidad y desde distintas disciplinas y sectores, se hacen por lograr una transformación efectiva y perdurable en la Argentina, que muchas veces aparece en el imaginario social como un caso singular de un país que posee atributos negativos de los que pareciera no poder escapar. Esto ocurre tanto a nivel regional como internacional, pero sobre todo fronteras adentro, en nuestra autopercepción, en cómo nos vemos.

      Si bien es cierto que un segmento importante de la sociedad considera que el país mejoró significativamente en los últimos tiempos, buena parte de esa creencia se basa en mecanismos políticos y económicos insustentables, inequitativos y perversos, como el gasto público excesivo financiado con emisión monetaria, el intervencionismo extremo y la ultraconcentración de poder en manos del presidente. En efecto, la experiencia histórica y comparada sugiere que estos excesos constituyen no