Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография. Людмила Абрамовна Мицкевич
езавершенность или даже отсутствие в теории отечественного административного права тех или иных понятий и конструкций. К таким проблемам могут быть отнесены понятие, виды и принципы государственного управления, соотношение государственного управления и исполнительной власти, субъективные публичные права граждан, административные правоотношения, понятие и признаки властных субъектов правоотношений, функции, методы и формы государственного управления, в том числе обусловленные административной реформой новые подходы к понятию административных актов, публичных услуг, административного договора, административных процедур. Таким образом, несмотря на первоначальную фрагментарность, в результате движения от частного к общему сложилось цельное отражение основных положений теории административного права. В связи с таким подходом в работе не предлагается полное и исчерпывающее описание тех или иных понятий и конструкций, а фиксируются проблемы, существующие в их понимании и характеристиках, и предлагается на основе системного подхода и сравнительно-правового анализа возможное решение поставленных проблем.
Следующая особенность, на которую обязательно следует обратить внимание читателя, это не просто системный подход, а глубокое и принципиальное системологическое основание характеристики исполнительной власти и ее управленческой деятельности. Эта особенность потребует некоторого напряжения от читателя, поскольку в первой части работы содержатся непривычные для юридических исследований положения теории систем и синергетики. Однако без использования некоторых элементарных понятий кибернетики и синергетики было бы невозможно проследить системный путь исследования проблем государственного управления и административного права, а сделанные выводы могли бы показаться не имеющими под собой твердых оснований. Это относится, в частности, к методологии изучения государственного управления как вида социального управления, а исполнительной власти как одного из видов субъектов управления, соотношению понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», принципам государственного управления, сравнительно-правовому методу изучения основных понятий административного права, вопросам организации и деятельности исполнительной власти в период кардинальных социально-политических изменений.
Именно благодаря структурно-функциональному методу как разновидности системного подхода стало возможным исследовать исполнительную власть как систему органов и отличать ее характерные черты и принципы от признаков и принципов государственного управления как самостоятельного явления. В специальной литературе достаточно часто сравниваются между собой государственное управление и исполнительная власть, однако структурно-функциональный анализ показал, что сравнивать следует такие сопоставимые явления, как исполнительная власть и субъекты государственного управления, с одной стороны, и государственное управление и деятельность исполнительной власти – с другой.
Еще одна методологическая особенность данного исследования заключается в применении сравнительно-правового подхода, в частности в постоянном проведении сравнительного анализа основных понятий российского и немецкого административного права. Плодотворные профессиональные связи с ведущими научными центрами Германии (Университет Пассау, Университет Грайфсвальда) и многочисленные зарубежные стажировки (университеты г. Пассау по программам ДААД, г. Марбурга в рамках стипендии фонда К. Аденауэра (Германия), стажировка во Франции в рамках Межрегионального проекта «Административная реформа-1») предопределили возможность изучения немецкого административного права и применения сравнительно-правового анализа основных (как традиционных, так и новых для российской науки и практики) институтов российского и немецкого административного права.
Таким образом, в основе появления данной работы лежит обобщение и приведение в систему накопленных представлений об основных понятиях теории административного права. Эти представления основаны на применении теории систем к таким социальным явлениям, как управление и его правовое оформление, на соединении функционального и формально-догматического подходов при анализе понятий административного права. Основным побудительным мотивом являлось стремление понять, каким образом проявляются в правовых категориях и явлениях глубинные закономерности социального управления, и поделиться этими знаниями с читателем.
Раздел I
Государственное управление как основополагающая категория административного права
1. Теория управления как методологический фундамент административного права
При характеристике государственного управления в отечественной литературе традиционно обращается внимание на то, что государственное управление представляет собой вид социального управления, а также вид управления как такового вообще. Как писал Ю.М. Козлов, «получить необходимое представление об особенностях административного права и его особом месте в действующей правовой системе страны можно на основе предварительного уяснения ряда исходных методологических позиций, которые образуют своеобразный фундамент данной отрасли российского