Разрешительная деятельность в Российской Федерации. А. В. Кнутов
ть», «разрешительный режим», ни принципов разрешительной системы, ни описания ее состава и структуры. Вместе с тем административно-правовая разрешительная система объективно существует и является предметом довольно активных исследований ученых-административистов.
Наиболее обстоятельно она описана в работах Ю.К. Валяева[1], С.М. Зырянова[2], А.Ф. Ноздрачева[3], Н.В. Субановой[4], Д.В. Шохина[5]. Особо можно отметить научно-практическое пособие «Разрешительная система в Российской Федерации», подготовленное в 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Среди научных работ, посвященных отдельным видам разрешений (например, лицензированию, государственной регистрации, аккредитации) или разрешениям в отдельных сферах государственного управления, можно отметить книги А.Б. Багандова, А.Б. Гормаха, М.Ф. Деминой, В.И. Кузнецова, Ю.Н. Милыиина, К.И. Налетова, Д.В. Осинцева, Е.И. Спектор, Т.К. Терещенко, Д.В. Чермянинова.
Однако следует сказать, что исследователи обходят стороной такие важнейшие вопросы, как общее количество видов разрешений; количество разрешений, имеющих надлежащее законодательное основание; количество разрешений, порядок предоставления которых урегулирован надлежащим образом; количество разрешений, выдаваемых на платной или бесплатной основе, и т. д. Вместе с тем без изучения данных параметров российской разрешительной системы нельзя до конца быть уверенным в правильности сделанных теоретических выводов, а также определить практические проблемы, существующие в данной сфере.
В рамках настоящего исследования авторы ставят задачу изучить отечественную разрешительную систему с использованием не только формально-юридического, но и статистического метода. Получив с помощью данных методов сведения о существующих видах разрешений, об их количестве, о наличии надлежащего нормативного основания для выдаваемых разрешений и необходимой регламентации разрешительного производства, можно сделать более достоверные выводы. Данные выводы позволят как усовершенствовать теорию разрешительной системы (в части понятий, перечня элементов системы, ее правовой природы), так и понять практические проблемы, а также найти пути их решений.
Глава 1
Общая характеристика разрешительной системы Российской Федерации
§ 1.1. Понятие разрешительной системы и ее состав
По мнению А.Ф. Ноздрачева, разрешительную систему можно определить как целенаправленную исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов[6].
Обобщая авторские определения различных ученых-административистов, А.Ф. Ноздрачев писал, что в доктринальном плане разрешительная система включает предоставление разрешений на осуществление дозволенной деятельности (действий) или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.
Следует отметить, что изложенный подход поддерживается иными авторами, ведущими комплексные исследования разрешительной системы. Так, Н.В. Субанова предлагает понимать под разрешительной деятельностью урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий)[7].
А.А. Погодин определяет разрешительную деятельность государства как урегулированное правовыми нормами целенаправленное воздействие органов государственной власти на некоторые сферы общественных отношений путем взятия под предварительный и последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности[8].
Данный подход нашел свое закрепление в учебниках по административному праву. Д.Н. Бахрах отмечает, что разрешительная система – это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности[9].
Таким образом, общепризнанной является позиция, согласно которой разрешительная система в Российской Федерации включает
Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // СПС «Консультант+». М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015.