Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Коллектив авторов
вано заботиться о безопасности всех и каждого, решать общественные вопросы и контролировать государственные институты»1. В частности, в ряде стран широкое развитие получили институты общественного контроля за соблюдением прав человека в учреждениях пенитенциарной системы, в психиатрических лечебницах, в детских приютах и т.п. Весьма распространенной практикой стало проведение общественных обсуждений и публичных слушаний на общенациональном, региональном и местном уровне. В ряде стран укоренился институт судебных наблюдателей, когда представители общественности посещают открытые судебные заседания, контролируя отдельные аспекты доступности правосудия (например, для людей с ограниченными возможностями здоровья).
Тем не менее комплексный законодательный акт, закладывающий основы правового регулирования общественных отношений в сфере общественного контроля, в зарубежных странах, как правило, отсутствует. Это объясняется помимо прочего сложностью юридического определения гражданского общества, его структур и институтов. «Как можно определить природу института гражданского общества? – задает вопрос профессор Ю.А. Тихомиров. – Это обусловленный конституционными принципами народовластия и приоритета прав и свобод человека и гражданина структурно-правовой способ легального самовыражения и социализации личности; способ непосредственного выражения мнений, предложений, позиций граждан по вопросам общественной жизни; способ прямого участия в принятии социально значимых решений. Все грани этого способа в той или иной мере опосредованы правом: признаны, урегулированы, защищены, поддержаны»2. Впрочем, нельзя не отметить, что отождествление «института» со «способом» в юридической науке достаточно спорно.
Напротив, в истории отечественного законодательства был опыт нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере негосударственного контроля. Так, Закон СССР от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» предусматривал широко разветвленную и вертикально интегрированную общенациональную систему органов народного контроля, включающую Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, городские и районные комитеты народного контроля, «а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях»3. В дальнейшем на смену этому нормативно-правовому акту пришел Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР»4 и, наконец, Закон СССР от 16 мая 1991 г. «О Контрольной палате СССР»5.
Правда, система органов народного контроля в СССР не может считаться аналогом реального института общественного контроля, поскольку она была не формой институционализации одной из функций гражданского общества, а лишь одним из воплощений слияния КПСС с Советским государством. Об этом наглядно свидетельствует, в частности, ст. 1 Закона СССР «Об органах народного контроля в СССР»: «Преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы Народного контроля». На деле это означало, что народный контроль является общественным только по названию. Лишь на низовом уровне, на предприятиях и в учреждениях, группы народного контроля имели сравнительно общественный характер, оставаясь при этом под постоянным контролем со стороны партийных и государственных структур.
В этом плане к структуре органов народного контроля в СССР вполне применима правовая позиция КС РФ, согласно которой «в стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС по главе с генеральным секретарем ЦК КПСС. …Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией»6.
Само создание института народного контроля в Советском государстве было не просто преобразованием уже существовавшего с 1962 по 1965 г. партийно-государственного контроля, а попыткой найти за пределами стандартного набора буржуазных демократических институциональных правовых механизмов обеспечения эффективности социального управления какой-либо промежуточный, как бы демократический по форме, но в то же время советский по сути, гибридный институт, который бы позволил получить «западный» результат, но без смены советской управленческой парадигмы. Поэтому на смену партийно-государственному контролю пришел контроль народный, в названии которого была подчеркнута тесная близость народа с деятельностью по контролю за реализацией управленческих решений в СССР7. Попытка эта была вынужденной, вызванной необходимостью поиска выхода из ситуации системной неэффективности контрольных механизмов.
Механизм общественного контроля, сформировавшийся – в значительной степени стихийно – после распада советской системы, характеризовался гораздо меньшей структурированностью,
Ведомости ВС СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 329.
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 23. Ст. 649.
Постановление КС РФ от 30 ноября 1992 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 11. Ст. 400.
См.: