Undersogelse af specialundervisningen i Danmark. Niels Egelund
ection>
Niels Egelund
Undersøgelse af specialundervisningen i Danmark
– en kvantitativ og kvalitativ redegørelse for situationen på 20.1 området
Danmarks Pædagogiske Universitets Forlag
Indledning
I denne rapport bringes resultaterne af en analyse af specialundervisningen på 20.1 området – og hvor det er relevant forholdet til 20.2 området. Analysen, der har dækket såvel kvantitative som kvalitative data, er iværksat som led i de opgaver, en arbejdsgruppe om specialundervisningen, nedsat af Amtsrådsforeningen, Kommunernes landsforening, Finansministeriet, Socialministeriet og Undervisningsministeriet, har haft til formål at gennemføre.
Baggrunden for opgaven er, at regeringen i forbindelse med aftalen om amternes og kommunernes økonomi for 2003 er enedes med Kommunernes Landsforening om, at der skulle foretages en kulegravning af specialundervisningen i folkeskolen. Arbejdsgruppens formål har været at komme med forslag til dels at opnå en øget rummelighed i folkeskolen, dels at fremsætte modeller til sikring af en bedre udgiftsstyring af området.
Der har tidligere på Undervisningsministeriets foranledning været foretaget undersøgelser af specialundervisningens omfang. De ældste statistikker, som er nævnt i ”Den grønne betænkning” fra 1961, rummer stort set udelukkende procentangivelser for de elever, som gik i specialklasser, der var den mest fremtrædende organisationsform for specialundervisningen. Der er senere med mellemrum foretaget opgørelser, som er offentliggjort i forskellige sammenhænge, men det er først fra skoleåret 1980/81, der for alvor kommer fokus på specialundervisningen. De første tal fra disse undersøgelser er offentliggjort (Undervisningsministeriet, 1983), ligesom der er foretaget detaljerede analyser fra skoleårene 1984/85, 1985/86 og 1986/87 (Undervisningsministeriet, 1989). Endelig foreligger en opgørelse over skoleårene 1993/94 samt 1994/95 (Undervisningsministeriet, 1997).
Det kan også nævnes, at Sønderjyllands amt i 1984 foretog en undersøgelse af specialundervisningens omfang, herunder en eneste større danske undersøgelse af, hvor mange procent af eleverne, der i løbet af et 9-årigt skoleforløb henvises til specialundervisning. (Bendsen m.fl., 1984) Undersøgelsen viste, at henvisningsprocenten i amtets kommuner over 9 år varierede fra 14% til 32%, og at det var i de kommuner, hvor der var det højeste beskatningsgrundlag pr. indbygger, at henvisningsfrekvensen var højest – at den altså var et udtryk for et serviceniveau. Der var ingen sammenhæng med andre faktorer. Det viste sig også, at klinikformen var relativt ineffektiv, dels fordi udnyttelsen var meget varierende – på trods af ventelister – og at mange lærere kun havde få ugentlige timer i klinikken, hvorved klinikeleverne i løbet af en uge vil blive undervist af to eller flere forskellige lærere.
Baggrunden for den store interesse for specialundervisningen fra starten af 1980’erne var, at der kunne påvises en stigning i lærerskematimeforbruget til specialundervisning på 80% i perioden fra 1972/73 til 1981/82. Denne stigning var sammenfaldende med, at undervisningspligten blev udvidet fra 7 til 9 år (i 1972), at enhedsskolen blev gennemført (med skoleloven af 1975), og at der blev stilet forventninger om, at en større del af befolkningen fik mere end en grundlæggende skoleuddannelse. Specialundervisningen har dermed skullet påtage sig opgaven med at løse skolens differentieringsproblem, hvad der har ført til en del kritik, såvel nationalt (Hvid, 1982, Egelund m.fl. 1984) og internationalt (Skrtic, 1991). Kritikken er gået på, at specialundervisningen er en individbaseret ”lappeløsning”, hvor der i stedet burde ses på de mangler, systemet har i forbindelse med at tilrettelægge en undervisning, som passer til den naturlige spredning, der er i elevgruppen.
Indledende sonderinger
Som et oplæg til arbejdet gennemførte Kommunernes Landsforening i foråret 2002 en analyse af situationen efter omlægningen af den vidtgående specialundervisning (20.2) pr. 1. august 2000 i syv kommuner (Rasmussen, 2002). Når der kun blev valgt syv kommuner, hænger dette sammen med, at mange kommuner ikke systematisk opgør ressourceforbruget på den samlede specialundervisning. Desuden ønskede man at foretage en mere kvalitativ undersøgelse af visitationspraksis til 20.2 området, hvad der gjorde valget af et begrænset antal kommuner hensigtsmæssig.
Resultaterne viste, at de syv kommuner i gennemsnit brugte 9.600 kr. pr. elev i folkeskolen til specialundervisning. Specialundervisningen kommer derved til at udgøre lige knap 20% af de samlede nettodriftsudgifter til folkeskolen. Der var imidlertid en væsentlig variation i udgifterne, idet den dyreste kommune brugte 12.644 kr. pr. elev, mens udgiften i den billigste kommune var under 2/3 af udgiften i den dyreste. Hvis man forestiller sig, at kommunen med de største udgifter til specialundervisning omstillede sig, så man lå på niveau med den billigste, ville det betyde, at kommunens samlede skolebudget ville falde med 9%.
Specialundervisningen efter 20.1 blev beregnet at udgøre godt 60% af kommunernes samlede specialundervisningsudgifter, mens 20.2 området udgjorde knap 40%. På 20.1 området varierede ressourceforbruget i kommunerne i forholdet 3:1, hvor den dyreste kommune brugte godt 9.000 kr pr. elev, mens den billigste brugte knap 3.000 kr. pr. elev. På 20.2 området var variationen 2:1, hvor den dyreste kommune brugte 2.870 kr. pr. elev, mens den billigste brugte ca. det halve.
Det andet og kvalitative led i undersøgelsen gik ud på at lade seks af de syv kommuner foretage en visitation af de samme 10 personsager. Ansøgningerne blev behandlet i kommunernes visitationsudvalg eller pædagogisk-psykologisk rådgivning (PPR), hvor kommunernes egne visitationskriterier blev lagt til grund for indstillingerne. Det blev undersøgt, hvilke specialundervisningsforanstaltninger kommunerne ville iværksætte for de samme børn, og hvad udgiften hertil ville være i de enkelte kommuner.
Analysen viste, at forskellene var betragtelige, både hvad angår brugen af forskellige undervisningsforanstaltninger angik og med hensyn til, om der overhovedet blev indstillet til specialundervisning. Flere af børnene ville kun i nogle af kommunerne blive henvist til vidtgående specialundervisning i amtsligt regi, hvor kommuner betalte grundtakstbeløber på 170.820 kr. i 2002. De øvrige kommuner havde et kommunalt tilbud, der betød, at barnets behov ville blive løst lokalt. Flere af disse tilbud var etableret som et lokalt alternativ til et amtsligt tilbud som følge af takstforhøjelsen for den vidtgående specialundervisning. Prisen på disse tilbud lå op mod 110.000 kr. under grundtaksten, altså på ca. 60.000 kr. årligt. Kommunerne har derfor haft stærke økonomiske incitamenter til at overveje, om det var muligt at etablere et lokalt tilbud i stedet for et amtsligt tilbud. Hertil kan komme en pasningsdel og tilbud i relation til barnets sociale forhold, der med fordel kan inddrages i overvejelserne. Kombination af grundtaksten på det sociale område og prisen for et specialundervisningstilbud i relation til 20.2 kan tilsammen let udgøre en sum, for hvilken det er muligt at etablere et lokalt tilbud, som umiddelbart skønnes at være af samme eller bedre kvalitet.
Det mest iøjnefaldende ved visitationsanalysen var, at tre ud af de 10 børn i flere kommuner slet ikke ville blive udskilt til specialundervisning, mens andre kommuner for de samme børn ville foranstalte specialundervisning for mellem 84.000 kr. og 160.000 kr. Samtidig var der stor forskel på, hvor megen støtte der i kommunerne vurderedes at være behov for, så barnet kunne beholde tilknytningen til hjemklassen. I ét tilfælde spændte omfanget af støtte fra et 3. måneders IT-kursus til et 20.2 tilbud, som ville koste kommunen 170.800 kr.
Resultaterne peger tydeligt på, at der er god grund til, at kommuner overvejer deres visitationspraksis, ligesom der er god grund til at se på, hvad der kendetegner den rummelige skole og den mindre rummelige skole.
Tidligere opfordringer til undersøgelser
Allerede inden regeringens aftale med Kommunernes Landsforening i 2002 har der været forslag om kulegravning af området. Det daværende Folkeskoleråd har på tre møder den 29. august, den 25. september og den 29. oktober 2001 drøftet behovet for initiativer i forhold til de to særdeles centrale elementer i folkeskolens arbejde - undervisningsdifferentiering og 20.1 specialundervisningen.
På denne,‘aggrund udformede rådet på de sidst nævnte møde følgende indstilling til undervisningsministeren: