Исследования по истории местного управления при Петре Великом. Михаил Богословский
Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов. Многие стороны этого периода в истории нашего местного управления достаточно ярко освещены двумя названными трудами; многие вопросы ими окончательно разрешены. В книге П. Н. Милюкова, пустившего в оборот громадный архивный материал, до него мало известный или совсем не известный, наглядными штрихами при помощи красноречиво говорящих цифр сделана характеристика финансового значения губернии в общей системе государственного хозяйства России в ту эпоху и с замечательною обстоятельностью разобран постепенный генезис петровской губернии, восходящий своими корнями к военным округам XVII века, связь которых с губернией до появления этой книги только подозревалась, но ясно, фактически доказана не была. Это подробное исследование генезиса губернии было тем более ценно, что оно восполняло как раз крупный пробел предыдущего труда г. Мрочек-Дроздовского, написанного по схеме знаменитой книги Чичерина «Областные учреждения XVII века» и излагающего предмет в систематическом разрезе, а не в исторической перспективе. Центр тяжести этой последней работы лежит в догматической характеристике власти губернатора, главным образом предметов его ведомства и порядка его делопроизводства. Главы, касающиеся этих сторон вопроса, наиболее обширны, подробно разработаны и обставлены наиболее полным фактическим материалом. В главе о предметах губернаторского ведомства рассмотрено участие губернатора в военных, финансовых, судебных, разрядных, поместных, полицейских, духовных и даже иностранных делах местного управления. В главе о канцелярии губернатора автор подробно разбирает ее состав и устройство, а изучая ее делопроизводство, останавливает внимание на всех трех его моментах, какими, по его объяснению, являются: начало дела, его развитие и окончание; рассматривает это делопроизводство с внутренней и с внешней сторон, трактует о разных видах и формах входящих и исходящих бумаг, книг, реестров и т. п., быть может, даже рискуя навлечь на себя упрек за излишнюю детальность в изложении такого мало интересного предмета, как весь этот канцелярский аппарат, детальность, находящую, однако, себе оправдание в том усилении и развитии бумажного производства, которым сопровождалась реформа администрации при Петре. Итак, исторический генезис губернии Петра Великого, ее значение в государственном хозяйстве и объем власти губернатора – таковы наиболее крупные из вопросов, решение которых составляет результат названных исследований, если не перечислять других, более мелких. Нельзя, однако, сказать, чтобы дальнейшим работникам было нечего делать в области истории губернии 1707–1719 годов. Некоторые ее стороны остаются неясными и до сей поры. Как один из таких не разъясненных пунктов может быть указан вопрос о второстепенном областном управлении в пределах губернии. Дело в том, что губернии 1707–1719 годов – эти громадные территориальные единицы, разбившие сперва на 8, а затем на 10 частей все пространство тогдашней России, дробились на более мелкие административные подразделения и управлялись довольно сложным механизмом, причем губернатор стоял только во главе последнего. К тому же эти подразделения губернии, как и управлявшие ими под руководством губернатора органы, не оставались неизменными за указанные выше годы. Несмотря на всю краткость этого периода, тем и другим: и областным подразделениям, и областным правительственным органам, – пришлось потерпеть неоднократные изменения, быстро следовавшие одно за другим. В самом деле, второстепенными подразделениями губернии – уездами правят сначала воеводы; это управление вскоре сменяется управлением обер-комендантов и комендантов, причем складывается новая областная единица – провинция. Обер-коменданты и коменданты подчинены сначала единоличной власти губернатора. С 1713 года эта единоличная власть заменяется коллективным учреждением – губернским советом выборных из дворянства ландратов под председательством губернатора; наконец, с 1715 года вводятся на смену старинным уездам новые областные единицы – доли, во главе которых становятся ландраты. Итак, всего за 11 лет существования губернии мы насчитали четыре перемены в ее административном управлении: воеводы; обер-коменданты и коменданты, подчиненные губернатору; совет ландратов; ландраты как правители долей. Все эти перемены, совершавшиеся в нижнем этаже губернской администрации, до сих пор остаются в значительной степени неясными благодаря тому, что вообще этот этаж был недостаточно освещен в литературе вопроса. Предлагаемая статья и имеет задачей в эту темную часть здания петровской реформы внести хотя бы слабый луч света, который проливают собранные пишущим эти строки главным образом неизданные, а отчасти изданные, но малозамеченные документы, и который позволит отчетливее рассмотреть, что происходило в этой части.
I. Воеводские товарищи 1702 и 1705 годов
Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское