Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации. Борис Григорьевич Хачатурян
target="_blank" rel="nofollow" href="#note63" type="note">63, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»64. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.
Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»65; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»66.
Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»67. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля68, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры69.
К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;
б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные70 или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ71); законы субъектов РФ72; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ73; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ74. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов75, счётных палат76 и т. д.
Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы77, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»78, во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»79 и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»80. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том
О парламентском контроле: Федеральный закон от 07.05.2013 №77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Первоначальный текст опубликован в «Собрание законодательства Российской Федерации» (далее – СЗ РФ). 2013. №19. Ст. 2304.
О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11.01.1995 №4-ФЗ (ред. от 03.12.2012) // СЗ РФ от 16.01.1995. №3. ст. 167 / Документ утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации».
О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27.12.2005 №196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2006. №1, ст. 7.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005. (Далее – Федеральный закон №184, Закон №184).
Пункт а) ч. 4 ст. 5 Закона №184 определяет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ «осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации».
Например: в Кировской области областным законом устанавливается, что «Законодательное Собрание непосредственно, а также через комитеты, созданные им, депутатов, в том числе фракции и рабочие группы, созданные в Законодательном Собрании, осуществляет контроль: 1) за соблюдением Устава Кировской области, соблюдением и исполнением законов Кировской области, постановлений Законодательного Собрания и иных нормативных правовых актов; 2) исполнением средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; 3) выполнением программ социально-экономического развития области; 4) выполнением областной адресной инвестиционной программы; 5) соблюдением установленного порядка распоряжения и управления собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление области». См. Закон Кировской области от 26.02.2013 №262-ЗО «О Контрольной деятельности Законодательного Собрания Кировской области» // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2013. №2 (146). Ст. 5179.
Например: Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция Удмуртской Республики, Устав Краснодарского края.
Так Устав Краснодарского края в ст. 33 устанавливает, что «Законодательное Собрание края самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за: а) исполнением принятых им законов и иных нормативных правовых актов; б) исполнением краевого бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета Российской Федерации в) реализацией документов стратегического планирования в Краснодарском крае в пределах своих полномочий; г) распоряжением собственностью края, а также управлением федеральной и иной собственностью, переданной в управление органам государственной власти края. См. Устав Краснодарского края (ред. от 19.07.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Кубанские новости». 1993. 10 ноября. В 2019 г. в Уставе Хабаровского края была восстановлена норма о соучастии заксобрания в назначении должностных лиц краевого правительства. См. «Устав Хабаровского края» (принят постановлением Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150) (ред. от 26.04.2019).
Как пример см.: О контрольных полномочиях: Закон Республики Бурятия от 07.10.2014 №677-V // Первоначальный текст опубликован в издании «Бурятия». 2014. №138. 10 окт. Официальный вестник №70; О парламентском контроле в Магаданской области: Закон Магаданской области от 03.06.2016 №2042-ОЗ (ред. от 29.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в издании Приложение к газете «Магаданская правда». 2016. №43 (20902). 07 июня.
Как пример см. По делу о толковании термина «контрольный орган» в статье 51 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия): постановление от 20.01.1995 №3-П // Вестник Конституционного суда Республики Саха (Якутия). 1995. №1. Май. Ст. 88.
Об Отчёте о деятельности Счётной палаты Республики Саха (Якутия) за 2017 год: постановление Счётной палаты РС (Я) от 27.02.2018 №4—1 // Ил Тумэн. №17. 2018. 05 мая; Сводный отчёт об исполнении планов работы Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва за 2-й квартал 2017 года // URL: http://www.irk.gov.ru: (дата обращения 12.04.2018).
Как пример см. О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 З №55-I (ред. от 09.10.2014) // Первоначальный текст опубликован в издании «Якутские ведомости». 1995. №13. 07 апреля. В соответствии со ст. 2 Закона задачами Контрольного комитета являются: «1) осуществление мониторинга федерального законодательства, мониторинга и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) на соответствие вновь принятым нормативным правовым актам Российской Федерации и нормативным правовым актам Республики Саха (Якутия); 2) осуществление парламентского контроля за исполнением законов Республики Саха (Якутия) и постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); 3) анализ причин неисполнения законов Республики Саха (Якутия) и постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), разработка и внесение на рассмотрение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предложений, направленных на совершенствование механизмов правоприменения; 4) организация парламентского контроля за ходом и итогами реализации программ социально-экономического развития Республики Саха (Якутия); 5) организация парламентского контроля за ходом и итогами реализации республиканских целевых и ведомственных целевых программ Республики Саха (Якутия); 6) организация парламентского контроля за исполнением депутатских и парламентских запросов; 7) организация проведения депутатского расследования».
Как пример см. О Счётной палате Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 05.05.2011 №2087-IV (ред. от 29.04.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бурятия». №79. 2011. 05 мая. Официальный вестник №51.
Как пример см.: