Comparación de las fórmulaciones de la política pública de seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2012 desde el enfoque cognitivo. David Fernando Ramírez Figueroa
La presente investigación está compuesta por cuatro capítulos que atienden los objetivos específicos trazados. El capítulo 1 describe el estado del arte en la temática del análisis de la política pública de seguridad ciudadana. En el capítulo 2 se exponen los lineamientos teóricos sobre los cuales se define la seguridad ciudadana, la política pública, la formulación como etapa dentro del policy cycle, el autoritarismo y el método de comparación en política pública. El capítulo 3 hace un análisis detallado de cada uno de los planes de desarrollo de las administraciones de Bogotá, Cali y Medellín, identificando, clasificando y analizando las formulaciones producidas por los gobiernos locales, con base en las variables valor, norma, imagen y algoritmo. En el capítulo 4 se hace el análisis comparado a partir de las variables escogidas y se presentan los resultados de la comparación. Finalmente, se desarrollan las conclusiones generales del estudio.
Capítulo 1. Formulación del problema
El estudio de la seguridad ciudadana desde el análisis de la política pública es relativamente reciente, mucho más considerando aquellos que trabajan desde una perspectiva comparada en el tiempo o en el espacio. En este primer capítulo se busca, por un lado, hacer una caracterización de la política pública de seguridad ciudadana a partir de la revisión de estudios relevantes al respecto de su contenido, su forma o sus enfoques, y, por otro lado, identificar algunos conceptos unificadores que permiten pensar en la existencia de la seguridad ciudadana como sector.
1.1. Antecedentes
En un estudio de la seguridad en Soacha (Cundinamarca) y Bucaramanga (Santander), Camacho, Wills y Acevedo (2002) afirman que los principales problemas y oportunidades de las políticas públicas en seguridad ciudadana radican en: 1) la falta de decisión, claridad y voluntad política de los gobiernos; 2) la escasa estabilidad de los agentes que ejecutan de facto la política; 3) la dispar cantidad de energía y recursos que se han destinado a hacer frente a la seguridad, mientras se ignora o se deja en un segundo plano la dimensión de la convivencia; y 4) el apoyo mayoritario a los entes territoriales. Este último punto implica una oportunidad para el fortalecimiento de las atribuciones del gobierno local como esfera administrativa que mayor potencial tiene para mejorar la situación de seguridad en las ciudades.
Por otra parte, Angarita (2011, p. 276) afirma que en Medellín las políticas públicas de seguridad ciudadana se han enfocado en la superación de lo que se ha denominado factores estructurales de la inseguridad, mientras que se han dejado de lado los elementos culturales y de prevención socioeconómica, provocando un aumento antes que una disminución de la inseguridad. Por ejemplo, el incremento de la inseguridad en el periodo 2007-2008 responde, entre otras razones, al rearme de organizaciones armadas ilegales y a la reconfiguración de las jerarquías internas de las bandas delincuenciales existentes (Angarita, 2011, p. 277). A ello se suma la falta de comunicación entre los niveles nacional y local de gobierno, la corrupción y la ineficiencia de la inteligencia policial para prevenir y resolver situaciones violentas. Precisamente, la principal advertencia que hace el autor es que la política pública se ha enfocado en controlar las consecuencias de los delitos y no sus causas, lo que explica su bajo impacto positivo sobre la situación de inseguridad en la capital antioqueña.
No obstante lo anterior, Jorge Giraldo (s. f.) señala que desde el 2000 existe un cambio importante con la inclusión de nuevos conceptos dentro de la política pública de seguridad ciudadana: 1) la aceptación de responsabilidad por parte del gobierno local frente a las situaciones de inseguridad, en coherencia con la responsabilidad del Gobierno nacional, y 2) la necesidad de construir un nuevo ciudadano y ciudadana en una revolución cultural, con el objetivo de empoderar a la ciudadanía en el problema de la seguridad. Anteriormente, el gobierno local tenía un enfoque pragmático que respondía a las coyunturas más urgentes, tendencia que se ve reforzada desde la alcaldía de Fajardo (2004-2007) y Salazar (2008-2011), en las cuales el Gobierno local asume responsabilidad directa en el proceso de desmovilización y reinserción de las organizaciones armadas ilegales.
En este sentido, el aprendizaje juega un papel fundamental en dos sentidos (Giraldo, s. f., pp. 23-24): en primer lugar, el conocimiento de la situación de inseguridad, la cual no había sido comprendida en toda su dimensión dada la ausencia de mecanismos e instrumentos de investigación criminológica, situación que ha sido corregida con el Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana –que seguía los aprendizajes de Bogotá, con el Sistema Unificado de Información en Violencia y Delincuencia (SUIVD), y de Cali, con el Observatorio del Delito, ambos desde inicios de la década de 1990– y las encuestas de percepción ciudadana (realizadas por Medellín Cómo Vamos desde el Concejo Municipal; por la Cámara de Comercio de Bogotá desde 2006 y por el DANE desde el 2012); y, en segundo lugar, las lecciones aprendidas a nivel nacional en los últimos veinte años, sobre todo por las experiencias de Bogotá durante las administraciones de Mockus (1995-1997; 2001-2003) y Peñalosa (1998-2000) en lo referente a reorganización de la administración pública, hasta formas concretas de intervención de la seguridad ciudadana, las cuales dotaron de ideas, creatividad y ánimo para formular estrategias centradas en la cultura, el urbanismo y la pedagogía.
Con respecto al Distrito Capital, desde un enfoque de análisis de gobernanza, Calderón (2011, p. 62) afirma que “en la política de seguridad ciudadana en Bogotá, el modelo de gobernanza efectivamente involucró una serie de actores con ciertas formas de relación basadas en la cooperación y la coordinación, unos espacios donde se discutió y deliberó públicamente la política y unas reglas de juego e instituciones reflejadas en una normatividad que fue consolidando una mirada integral de la seguridad”. El autor indica que entre 1995 y el 2007 se consolidó en Bogotá una nueva forma de comprender la seguridad, en la cual una política de seguridad se debía enfocar menos en el aumento del pie de fuerza y más en la autorregulación, menos en las acciones autoritarias y más en la construcción de espacios que generen confianza, menos sectorialidad y más transversalidad (Calderón, 2011, p. 63), por lo menos cuantitativamente desde los planes de desarrollo.
Jhon Eduardo Anzola (2011), por su parte, plantea que existe una ruptura importante entre los gobiernos 1995-2003 y 2004-2011, particularmente al respecto del cambio de una mirada que se enfocaba en la cultura, la ley y la moral (cultura ciudadana) hacia una mirada que privilegiaba la política social, los factores objetivos y el desarrollo socioeconómico (seguridad humana).
Estas investigaciones son aproximaciones al origen de la demanda de seguridad ciudadana o, desde otros enfoques, al problema de la seguridad ciudadana. Por un lado, se ha identificado una situación objetiva, poco susceptible de controversia, como es la situación de delincuencia: presencia de actores cuya actividad económica, política o social involucra la comisión de delitos, en un espacio que propicia su aparición, conservación y dominio sobre otros actores. Por otro lado, existen múltiples explicaciones sobre la capacidad que tiene esta situación de persistir en el tiempo: factores objetivos (pobreza, marginalidad) y factores subjetivos (cultura ciudadana autoritaria, políticas incorrectas en alguna medida, conocimiento/información sobre la problemática).
Si se trata de caracterizar la política pública de seguridad ciudadana, los estudios mencionados parten de una suposición compartida: el problema de la inseguridad es real, y no está siendo resuelto por los Gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el problema es en dónde (o a partir de qué actores) surge la dificultad del gobierno para llevar a cabo su mandato constitucional y deber legal de proteger los derechos humanos en sus respectivas poblaciones. Lo anterior también tiene un fin práctico: incidir en las políticas públicas futuras, en el sentido de hacer un diagnóstico de la situación problemática actual, observar obstáculos a la política pública y sugerir recomendaciones para la mejora basadas en lecciones aprendidas, experiencias exitosas o cambios de paradigma.
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