La política del "mientras tanto". Pilar Arcidiácono
tesis que Pilar Arcidiácono analiza en su trabajo, fundamentado en un exhaustivo relevamiento documental, bibliográfico y en el desarrollo de entrevistas en profundidad a los actores relevantes en la definición, gestión y monitoreo de los programas de referencia (funcionarios estatales, líderes de organizaciones sociales y comunitarias, académicos, investigadores e investigadoras) bajo el presupuesto que la lógica postcrisis, pero particularmente el período de recuperación económica las acciones gubernamentales se instalan profundizando la brecha entre acciones para asalariados formales protegidos por relaciones laborales estables y con cobertura en materia de seguridad social, y aquellas “otras” destinadas a aquellas personas en situación de extrema vulnerabilidad social, tanto en términos de pobreza, empleo como de seguridad alimentaria. Esta brecha se amplía aun mas si se considera que hay un grupo “intermedio” que se encuentra inserto en el mercado de trabajo en condiciones de informalidad laboral o como cuentapropista o bajo condición de monotributista que, salvo la implementación de acciones como el Plan Nacional de regularización del trabajo por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, han quedado huérfanos de acciones y medidas que contribuyan a su bienestar.
Esta brecha es aún más llamativa, particularmente si se considera que la acción comunicativa de las gestiones poscrisis se fundamentan en un amplio conjunto y garantías de derechos sociales, los que, bajo imperio de la Constitución nacional y los pactos y tratados internacionales de derechos humanos son incorporados en cada uno de los programas en cuestión, inclusive con novedades de importancia como el caso del denominado “derecho familiar a la inclusión social” del Plan jefes inaugurando nuevas definiciones en torno a la tutela de derechos.
Precisamente, el punto de partida del análisis de Pilar es que la inclusión de la “retórica de derechos” lejos de situarse con un carácter performativo de la política social incorporando el denominado “enfoque de derechos y de género” apela al bienestar en medio de acciones que limitan el desarrollo de capacidades personales, consolidan lógicas asistenciales, refuerzan discriminaciones de género y lejos están de garantizar un verdadero ejercicio de derechos sociales.
Este discurso de derechos es llevado a tal extremo que pasa a integrar también la plataforma de acción de los diversos actores de la sociedad civil, los que convocados o autoconvocados de acuerdo con el origen de cada programa, utilizan, ubican y/o reubican a los derechos absolutamente desvinculados de su carácter ciudadano, particularmente de su potencial de “empoderamiento” de los sujetos titulares de los mismos y de la capacidad de exigirle al Estado un conjunto de obligaciones positivas y negativas asociadas a esta categoría de derechos. Por lo mismo las funciones de rendición de cuentas que habilitan los derechos y que es clave de las demandas societales pasan a un segundo plano o directamente son desechadas por las organizaciones en su nuevo rol en la ejecución de los programas.
Aún más llamativa es la negación que se verifica del carácter de universales e interdependientes que tienen los derechos económicos, sociales y culturales en vinculación indisoluble con los derechos civiles y políticos, los que en su conjunto son responsabilidad ineludible del Estado. Parte de la exposición del proceso de judicialización del Plan Jefes y Jefas –entendido como el mayor impacto que el poder judicial ha ido teniendo en torno a los casos que demandan resolución respecto de derechos sociales– agrega evidencia relevante en relación con los límites señalados.
La autora desarrolla a partir de estos datos y de un exhaustivo trabajo de campo, la segunda de sus tesis al poner bajo la lupa y con una mirada minuciosa, fundamentada en los discursos de los actores entrevistados, un cuestionamiento sobre el halo virtuoso que cae sobre la sociedad civil, particularmente instalado y defendido por los organismos multilaterales como la posibilidad de contrarrestar a la burocracia estatal, teñida de sesgos asistenciales, clientelares y corruptos. En este libro queda demostrado que lejos de una mirada virtuosa la presencia de la sociedad civil resulta más que funcional a la burocracia asistencial, contribuyendo a consolidar dinámicas focalizadas que no solo no son respetuosas del conjunto de derechos humanos fundamentales sino que convaliden un accionar contrario al discurso que enarbolan. Y aún más interesante resulta que el análisis desmantela que este accionar no se debe a una debilidad teórica o técnica en relación con la cogestión estatal sino que obedece a una debilidad –o en todo caso intencionalidad– política de este heterogéneo colectivo que es la sociedad civil.
En rigor, el libro no se limita a describir y cuantificar el tipo de acciones en el campo de los programas sociales implementados en la primera década del siglo XXI sino que su mérito radica en tejer la trama de actores e intereses, los que interrogados sobre sus percepciones, dan cuenta de la lógica de resolución de los problemas vinculados con el bienestar ciudadano. De allí que el texto se convierte en una referencia necesaria para entender los procesos contemporáneos en la Argentina.
Resulta iluminador en este sentido el análisis que se realiza de la AUH, que nuevamente fundamentada en una fuerte retórica en torno a la universalidad y a la redistribución del ingreso, deja de lado un debate pendiente en torno a las políticas de corte efectivamente universal. Si bien el análisis es justo al señalar que la AUH presenta diferencias sustantivas con los anteriores programas, ya que la misma se ubica dentro del sistema de seguridad social permitiendo el ingreso de nuevos destinatarios sin plazo de caducidad, y con un monto de transferencia monetaria mayor en términos de cantidad como de formas de actualización. Citando el efecto desmercantilizador elaborado por Esping Andersen, la autora señala que la AUH aumenta el potencial desmercantilizador del programa, a pesar de su origen vinculado a un decreto de necesidad y urgencia (DNU) del Ejecutivo y no a una ley del Congreso de la Nación. Sin embargo, y siguiendo con los desarrollos teóricos del citado autor, cuestiona el nulo efecto desfamiliarizador que la medida ejerce, puntualizando los sesgos de género que la contraprestación presenta para las madres, sesgos que encubren discriminaciones y que se suman a los bajos efectos de “desclientilización” que el programa presenta.
Por último, Pilar recupera en las conclusiones, a mi modo de ver, uno de los núcleos centrales de análisis en materia de política social y que refiere al déficit de institucionalidad que persiste en materia de políticas públicas en Argentina. Ni la lógica constitutiva del estado argentino, que es un país federal altamente heterogéneo, dispar y con severas inequidades; ni la presencia de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño e implementación de las acciones, ni los funcionarios y analistas comprometidos con la gestión pública como tampoco el activismo judicial han logrado en el escenario poscrisis y en el marco de una recuperación económica de trascendental importancia, transformar la lógica de las políticas sociales. No solo subsiste el “mientras tanto” sino que durante tanto tiempo se ha instalado la dinámica como la aquí analizada que ha conformado este statu quo que lejos está de garantizar derechos y promover la inclusión social. El ingreso y retirada de la pobreza como tema de agenda pública da cuenta de estas dinámicas por demás cuestionables, que sumadas a una retórica de derechos –sin garantías efectivas de su implementación– conjugan en una fórmula por demás peligrosa si continúa perdurando.
Recuperando los buenos augurios inaugurales, el libro puede considerarse una importante contribución para comenzar el necesario cuestionamiento a la inactividad de la política social actual, de modo de promover nuevos escenarios que sitúen a la provisión del bienestar como un problema de responsabilidad primordialmente estatal, pero también del conjunto de la sociedad civil. Solo en la medida que se busque promover y acompañar lógicas de acción conformes a derecho, de corte universal y respetuosas de la equidad social y de género, estaremos en la vía de garantizar el bienestar ciudadano. Es el deseo que este libro y los que continúen contribuyan a ello.
Buenos Aires, enero de 2012
Introducción[2]
Hacia fines de 2001, comienzos de 2002, Argentina afrontó una de las crisis más profundas de toda su historia caracterizada por sus múltiples dimensiones, entre las que se pueden destacar: la social, económica, laboral, de representación política. Este proceso debe comprenderse dentro de las consecuencias de la implementación durante más de diez años del denominado proceso de “ajuste estructural”.
La suspensión de pagos a la deuda externa (default) y la devaluación de la moneda desestabilizaron