Europarecht. Bernhard Kempen
Elemente des Europäischen Systems für Finanzaufsicht (European System of Financial Supervision/ESFS) geschaffen (dazu Rn. 617 ff.), die teilweise Rechtspersönlichkeit besitzen und daher zu den Agenturen der EU gerechnet werden können. Agenturen werden im Übrigen auch auf Grundlage spezieller materiell-rechtlicher Kompetenzartikel der Verträge gegründet, die den jeweiligen Politikbereich betreffen, so z.B. für den Bereich Verkehr gem. Art. 100 AEUV.
4. Organisation
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Die Organisationsstruktur der einzelnen Agentur wird in dem jeweiligen Sekundärrechtsakt festgelegt, durch den die Agentur gegründet wird. Obwohl es keine verbindlichen einheitlichen Vorgaben für die innere Organisation allgemeiner Agenturen gibt, ähneln sich deren Strukturen. In Anknüpfung an die erwähnte, nur für Exekutivagenturen geltende Verordnung zur Festlegung des Statuts der Exekutivagenturen haben Parlament, Rat und → Europäische Kommission 2012 mit der knappen Gemeinsamen Erklärung („Joint Statement“) zu den „dezentralen Agenturen“ und dem dieser beigefügten ausführlicheren Gemeinsamen Konzept („Common Approach“) Grundsätze für Einrichtung, Struktur und Arbeitsweise, Verwaltung, Finanzierung und Überwachung von Regulierungsagenturen (mit Ausnahme der i.R.d. GASP geschaffenen Agenturen) aufgestellt (abrufbar unter https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/overhaul_de). Obwohl diese Grundsätze lediglich empfehlenden Charakter haben, werden sie in der Praxis weithin befolgt.
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An der Spitze einer Agentur steht regelmäßig ein Verwaltungsrat, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission gebildet wird. In besonderen Fällen können ihm auch Vertreter des Europäischen Parlaments oder anderer inhaltlich betroffener Institutionen angehören. Zu den Aufgaben des Verwaltungsrates gehören die Formulierung von Zielen, welche die Agentur erreichen will, die Aufstellung eines Jahresprogramms und des jeweiligen Jahresberichts. Auch beschließt er das Budget der Agentur. Den Entwurf für das Budget, das Jahresprogramm und den Jahresbericht stellt hingegen der jeweilige Direktor auf, der insgesamt für die Leitung des täglichen Geschäfts zuständig ist und die Agentur nach außen repräsentiert. Auch die Personalverantwortung liegt beim Direktor, der vom Verwaltungsrat auf Vorschlag der Kommission ernannt wird. Die eigentliche inhaltliche Arbeit der Agenturen übernehmen primär die Ausschüsse. Diesen gehören die jeweiligen Experten an, die vom Verwaltungsrat berufen werden und Empfehlungen sowie Berichte erarbeiten.
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Finanziert werden die Agenturen durch den Haushalt der EU sowie mittels freiwilliger Förderung durch Mitgliedstaaten und Internationale Organisationen. Einzelne Agenturen finanzieren sich zudem durch die Erhebung von Gebühren zumindest teilweise selbst. Kontrolliert wird der Etat der Agenturen durch die Kommission und den Rechnungshof. Über den Sitzort einer Agentur entscheiden die Mitgliedstaaten in der Praxis nach Art. 341 AEUV, obwohl dieser seinem Wortlaut nach auf den Sitz von Organen beschränkt ist. Im Ergebnis wird die regelmäßig hochpolitische Entscheidung über den Sitz einer Agentur daher im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten getroffen.
5. Kritik
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Die Entwicklung eines stetig größer werdenden Netzes relativ selbständiger Agenturen im institutionellen Gefüge der EU hat immer wieder auch Kritik hervorgerufen. Im Fokus stehen hierbei meist mangelnde Transparenz und parlamentarische Kontrolle der Agenturen. Diese Probleme beruhen nicht zuletzt darauf, dass es für den Großteil der Agenturen keine vertraglichen Regeln gibt, die primärrechtliche Vorgaben für eine passgenaue Inkorporierung in das bestehende institutionelle Gefüge enthalten könnten.
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Daneben stehen – ganz anders gerichtet – Zweifel an der tatsächlichen Unabhängigkeit der Agenturen. Zum einen wird oft kritisiert, dass die Mitgliedstaaten die Zusammensetzung des Verwaltungsrates zu stark beeinflussen könnten. Zum anderen wird auch der Kommission vorgeworfen, ihren Einfluss auf die Arbeit der Agenturen zunehmend auszuweiten, um die Kontrolle in den entsprechenden Bereichen zu behalten.
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Des Weiteren wird auch immer wieder bezweifelt, ob die starke Zunahme an Agenturen noch mit dem → Grundsatz der Subsidiarität gem. Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV vereinbar sei. Angesichts der Vielzahl von Agenturen kommt es zu thematischen Überschneidungen, die dann wiederum Zuständigkeitsprobleme hervorrufen können. Daraus resultiert dann auch der Vorwurf der Ressourcenverschwendung – gerade wenn mit Blick auf die Verteilung der Agenturen auf die einzelnen Mitgliedstaaten die schwierigen Verhandlungen um den Sitz und die Personalauswahl immer weiter in den Vordergrund rücken.
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Schließlich ist die Einbeziehung von Stakeholdern als Experten in die Arbeit der einzelnen Agenturen Gegenstand von Kritik. Zwar kann die Integration von Stakeholdern für die von der Arbeit der Agentur Betroffenen zu besseren und v.a. passgenaueren Ergebnissen und letztlich auch zu mehr Transparenz führen. Jedoch besteht schon mit Blick auf die Auswahl der Stakeholder die Gefahr, dass bestimmte Partikularinteressen mehr Einfluss auf die Arbeit der Agentur entfalten können als andere.
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III. Das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS)
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Das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS) ist ein anschauliches Beispiel dafür, wie eine konkrete, dringende Herausforderung institutionell maßgeblich durch die Gründung eines Systems neuer bzw. weiterentwickelter EU-Einrichtungen bewältigt werden soll, die eng mit den entsprechenden mitgliedstaatlichen Behörden zusammenarbeiten. Nach den Turbulenzen der großen Finanzkrise, die sich seit der Lehman-Insolvenz 2008 entwickelt hat und bis heute strukturell nicht überwunden ist, empfahl der De-Larosière-Bericht im Februar 2009 die Schaffung eines dezentralen europäischen Netzwerks zur Überwachung der Finanzmärkte. Zentrales Ziel dieses Überwachungssystems, das aus einem Verbund europäischer und nationaler Aufsichtsbehörden besteht, ist es, einer Verschärfung der Krise und weiteren Krisen im Finanzsektor durch eine verbesserte und harmonisierte Finanzaufsicht im Europäischen Binnenmarkt vorzubeugen.
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Das Europäische Finanzaufsichtssystem, das am 1.1.2011 seine Arbeit aufgenommen hat, besteht im Wesentlichen aus den drei Europäischen Finanzaufsichtsbehörden, nämlich der Europäischen Bankaufsichtsbehörde (EBA, VO [EU] 1093/2010, ABl. EU 2010 L 331, S. 12), deren Sitz wegen des Brexit im Jahr 2019 von London nach Paris verlegt wird, der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge (EIOPA, VO [EU] 1094/2010, ABl. EU 2010 L 331, S. 48) mit Sitz in Frankfurt a. M. und der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtbehörde (ESMA, VO [EU] 1095/2010, ABl. EU 2010 L 331, S. 84) mit Sitz in Paris. Diese drei Behörden, die jeweils durch die Hochzonung und Weiterentwicklung von Vorgängereinrichtungen entstanden sind, arbeiten in dem ebenfalls dem ESFS zugehörenden Gemeinsamen Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden (Gemeinsamer Ausschuss, Art. 54 VO [EU] 1093, 1094, 1095/2010) zusammen und koordinieren dort ihre Arbeit.
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Während diese Behörden die Mikroebene des Finanzmarktes betreffen, wurde für die strukturell mindestens ebenso wichtige Makroebene aufgrund des De-Larosière-Berichts der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB, VO [EU] 1092/2010, ABl. EU L 331, S. 1) als Ausschuss der EU bei der → Europäischen Zentralbank