Современные проблемы организации публичной власти. Коллектив авторов
а в ряде вопросов – развития экономики, функционирования государственных органов.
Для негосударственных систем публичной власти также в определенной мере характерна функция нормотворчества, регулирования. Так, ее никто не думает отрицать применительно к муниципальной власти. Право принятия нормативных актов, как посредством местных референдумов, так и органами местного самоуправления очевидно, для этого даже в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена специальная ст.
7 «Муниципальные правовые акты». Конечно, Закон предполагает, прежде всего, муниципальные акты правоприменения. Однако ст. 7 не исключает и принятие нормативных муниципальных правовых актов[60].
Можно было бы склониться к отрицанию нормоустанавливающей функции у систем общественной власти. Однако и здесь не все просто. В конце концов, Федеральный закон 1995 года «Об общественных объединениях» предусматривает для этих общественных структур такой обязательный акт, как устав; о том же говорят иные законы, кающиеся общественных объединений. Федеральный закон 2001 года «О политических партиях» предписывает каждому подобному объединению иметь как устав, так и партийную программу. Достаточно очевидно, что названные акты имеют нормативное значение, прежде всего, для членов объединений (в движениях – для участников), вместе с тем также и для соприкасающихся с ними иных участников общественных отношений.
Вторая из названных нами функций – руководство и управление общественно-политическими, народнохозяйственными и социальными процессами – свойственна таким видам публичной власти, как государственная власть и местное самоуправление. В сильной степени она связана и с третьей функцией – распоряжение собственностью, материально-финансовыми ресурсами.
Порой разделить конкретные шаги очень трудно, «руководство», «управление», «распоряжение» переплетены. Однако принципиальный подход обычно предполагает, что инстанции «руководства» более характерно общее направляющее воздействие, формулирование стратегических задач, программно-целевой подход с созданием при необходимости базы либо в проектах уровня законов, либо в своих актах. Например, в условиях России о функции руководства мы склонны более говорить применительно к Президенту РФ.
В свою очередь, управление более свойственно для органов исполнительной власти, например, на федеральном уровне – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, службы, агентства и др. Управление предполагает оперативное, повседневное рассмотрение вопросов экономико-хозяйственного, социально-культурного, правоохранительного, а при необходимости и государственно-политического содержания.
При необходимости структуры руководства и управления решают вопросы распоряжения собственностью, материально-финансовыми ресурсами с позиций их выделения,
См. об этом: Алешкова Н. П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2012; Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008; Баранов П. М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Быкова Л. А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права. Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11; Гонтарь С. Г. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2008; Осыченко Е. В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов. Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8; Смирнова Ю. М. Конституционно-правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Белгород, 2013; Щепачев В. А. Муниципальный правотворческий процесс. Оренбург, 2008; Яровой Б. Н. Проблемы правотворчества муниципальных образований: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.