Современные проблемы организации публичной власти. Коллектив авторов
указав, что в него (помимо лиц, уже названных в ч. 2 ст. 110) также входят приравненные к министрам по статусу руководители иных федеральных органов исполнительной власти;
– закрепить полномочие Президента по утверждению системы и структуры[150] федеральных органов исполнительной власти по предварительному согласованию с палатами Федерального Собрания, урегулировать процедуру согласования позиций Президента и палат Российского парламента по назначению членов Правительства, которая предполагает следующий порядок действий: сначала Президент направляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о представленных кандидатурах на должности членов Правительства, затем палаты могут воспользоваться предоставляемыми Конституцией правами излагать Президенту свое мнение о представленных кандидатурах и вносить Президенту свои предложения о кандидатурах данных должностных лиц. При несогласии с мнением соответствующей палаты и предложенными ею кандидатурами, Президент направляет палате мотивированный ответ. При необходимости создается согласительная комиссия, в состав которой входят Президент, Председатель Правительства, а также Председатели палат. Окончательное решение по каждой кандидатуре остается за Президентом. Представляется, что предлагаемая процедура могла бы быть реализована достаточно безболезненно в нынешней политической ситуации стабильного и единого большинства в палатах Федерального Собрания, поддерживающего политический курс Президента. Однако в условиях «разделенного правления» (хорошо известного по опыту Франции, США и др. зарубежных государств) процедура согласования кандидатур может приобрести известную остроту, хотя серьезной угрозы самостоятельности «президентской» и исполнительной властей она не составит, поскольку право итогового решения сохраняется за Президентом;
– предусмотреть индивидуальную ответственность членов Правительства и руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся членами Правительства. Предлагается предоставить Государственной Думе полномочия по выражению недоверия или доверия указанным должностным лицам, хотя окончательное решение вопроса о возможности дальнейшего пребывания в должности лица, которому выражено недоверие, остается за Президентом, как и в случае назначения на должности членов Правительства. Объективно сильной стороной данного предложения, как и всех предшествующих, является то, что они не ломают пусть и несовершенной, но уже сложившейся системы распределения властного ресурса на федеральном уровне государственного аппарата, но, вместе с тем, способны обеспечить необходимое конституционно-правовое «обрамление» для конструктивного, и самое главное – ответственного взаимодействия между властями не только в стиле «битвы бульдогов под ковром», о которой упоминал У. Черчиль, но и в открытом публичном режиме.
Принятие данных предложений может создать
Формулируя новую редакцию ст. 112, С. А. Авакьян исходит из того, что уже сложился порядок, согласно которому система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются самостоятельно Президентом Российской Федерации его указами. В восприятии понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти автор проекта Закона о поправках к ст. 112 опирается на толкование ч. 1 ст. 112, которое дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. Российский орган конституционного контроля установил, что оба понятия имеют право на существование и использование в их сочетании. В «систему федеральных органов исполнительной власти», отметил Суд в своем Постановлении, «входят Правительство Российской Федерации… а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А содержащееся в Конституции понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий». Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации – определил Конституционный Суд. Таким образом, по оценке С. А. Авакьяна, «Конституционный Суд констатировал два момента: во-первых, возможность использования обоих понятий, во-вторых, право Президента на регулирование соответствующих моментов своими указами» (Авакьян С. А. Указ. соч.).