Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid
ello, resultan necesarias políticas públicas enfocadas hacia el objetivo de la sostenibilidad, entre ellas la política de ordenación del territorio mediante planes territoriales metropolitanos que se orienten hacia un modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica.
A favor de este modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica como opción alternativa y mucho más sostenible que la ciudad dispersa, se suelen pronunciar, en todos los países, la mayoría de los expertos en las diferentes disciplinas del mundo académico y en las administraciones públicas responsables de políticas de urbanismo y ordenación del territorio (Esteban, 2006, arquitecto; Rueda, 1997, biólogo; Monclús, 1998, arquitecto; Font, 2005, arquitecto; Nel·lo, 1995, geógrafo; Camagni, 1999, economista; Gibelli, 1999, arquitecta). En el mismo sentido se posicionan organizaciones internacionales como la UE, la OECD y la ONU. La UE destacó la relevancia de la estructura compacta urbana y de la mezcla de usos en el tejido urbano en la Carta de Leipzig, aprobada el 2 de mayo de 200714. La OECD publicó, en 2012, un amplio informe, titulado Compact City Policies, en el que se explica la contribución de este modelo a la sostenibilidad y se hace un análisis comparado de las políticas practicadas en los países de la OECD para implementar este modelo. Por su parte, la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, de 2015, se inscribe en el proceso HABITAT III de la ONU y recoge entre sus compromisos el desarrollo de ciudades compactas y mixtas15.
A continuación se explican las principales características de este modelo y se muestran las ventajas que, en términos de sostenibilidad, se le suelen atribuir sin perder de vista que también existen determinados elementos críticos.
El concepto de ciudad compacta tiene su origen en el trabajo Compact City: A Plan for a Livable Urban Environment, publicado en 1973 por Dantzig y Saaty. Posteriormente recibió concreciones en los trabajos de Thomas y Cousins (1996), Churchman (1999), Burton (2002) y Neumann (2005). La OECD (2012: 27-28), en su informe Compact City Policies, define tres características clave que conforman la definición básica del concepto de ciudad compacta:
1) Desarrollos urbanos caracterizados por la densidad y proximidad
La densidad y la proximidad son dos elementos morfológicos configuradores de la ciudad compacta. La densidad indica la intensidad con la que se utilizan los suelos urbanos, y la proximidad se refiere a la localización de los centros urbanos dentro de un área metropolitana. En la ciudad compacta, el suelo urbano está utilizado de manera intensa, los núcleos urbanos son contiguos o están próximos entre sí y existe una formalización clara del borde entre los suelos urbanos y los suelos rurales. Otros elementos que componen la ciudad compacta son los diferentes tipos de espacios públicos (parques, calles, etc.).
2) Centros urbanos conectados por sistemas de transporte público
Esta característica se refiere al grado de eficiencia con el que se usa el suelo urbano. La existencia de sistemas de transporte público, especialmente los de tipo ferroviario, propicia una movilidad en condiciones de calidad razonable y contribuye al funcionamiento eficiente de las áreas urbanas.
3) La accesibilidad a equipamientos y servicios y a los puestos de trabajo El acceso fácil (es decir, la cercanía en términos del tiempo necesario para el desplazamiento) de los ciudadanos a una amplia gama de equipamientos y servicios, así como la existencia de una oferta de puestos de trabajo en la vecindad de sus lugares de residencia constituyen un importante factor de calidad de vida. En la ciudad compacta, domina la mezcla de los diferentes usos del suelo. A su vez, la mayoría de los residentes tienen un acceso a los equipamientos y servicios a través del uso de un medio de transporte público o mediante su desplazamiento peatonal.
De acuerdo con los trabajos de Fouchier (1997), Rueda (1997), Camagni (1999), Gibelli (1999), Jenks, Burton y Williams (eds., 1996) y la OECD (2012), la ciudad compacta propicia un desarrollo urbano-territorial con ventajas respecto a las tres dimensiones de la sostenibilidad (ambiental, social y económica).
Desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, la existencia dentro de un área metropolitana de un sistema polinuclear de ciudades de diferentes tamaños, con formas urbanas compactas, con nuevos crecimientos en continuidad con las tramas urbanas existentes y con densidades razonables, supone un menor consumo de suelo y una menor fragmentación del paisaje. También significa una movilidad más sostenible porque la concentración del crecimiento, en determinados puntos, y la mezcla de usos y funciones en ellos generan proximidad (ciudad de las distancias cortas) y reducen la movilidad obligada en coche particular. En consecuencia, disminuyen también los efectos externos negativos como la congestión, la contaminación del aire y el excesivo consumo de energías fósiles, que generan dióxido de carbono y otras emisiones responsables del efecto invernadero.
En cuanto a la sostenibilidad social, la ventaja que aporta la ciudad compacta es el hecho de que propicia el encuentro y las relaciones entre las personas y grupos como expresiones más genuinas de lo que significa vivir en ciudad. Se dan mayores niveles de sociabilidad y cohesión social que en la ciudad dispersa, caracterizada por una creciente segregación socio-espacial.
Entre las ventajas económicas de la ciudad compacta, destaca el hecho de que este modelo de ciudad posibilita, a diferencia de la ciudad dispersa, la implantación de estrategias para la movilidad sostenible centradas en el fomento del transporte público, ya que se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de los costosos ejes ferroviarios de transporte público urbano (metros, tranvías, etc.). Asimismo, en la ciudad compacta existen menores gastos que en la ciudad dispersa para los municipios, en relación con los costes públicos de mantenimiento de infraestructuras y servicios.
El contexto de las actuales tendencias de desarrollo urbano a nivel mundial refuerza la necesidad de emprender políticas guiadas por el modelo de la ciudad compacta. En el citado informe de la OECD, se resaltan a este respecto cinco razones:
1) La presión sobre el suelo que se deriva del incremento incesante de las personas que viven en ciudades
Las actuales tendencias del continuo crecimiento de la población, a nivel planetario, confirman que la conservación del suelo como recurso es una cuestión de máxima relevancia. Se estima que en 2050 un 70 % de la población mundial –y un 86 % en los países de la OECD– vivirá en áreas urbanas. En consecuencia, el consumo de suelo para la edificación crecerá con más rapidez que la población en treinta de los treinta y cuatro países de la OECD.
2) El reto del cambio climático
El calentamiento global plantea nuevos retos para las ciudades que han de ser afrontados con nuevas respuestas desde diferentes políticas públicas. En este contexto pueden hacerse aportaciones relevantes desde las políticas en materia de arquitectura, vivienda, urbanismo y planificación territorial.
3) El aumento de los precios de energía
La subida de los costes para la energía repercute en diferentes formas sobre los hábitos de vida de los ciudadanos. Un ejemplo relevante en relación con el desarrollo urbano es el incremento de los costes de transporte.
4) El impacto de la crisis económica
El escenario económico actual todavía está caracterizado por las secuelas que ha dejado la profunda crisis económica y financiera, que se inició en 2008 y que supuso un fuerte impacto en las finanzas de las administraciones públicas. Así, subsisten grandes dificultades para acometer inversiones en nuevas infraestructuras necesarias para el funcionamiento de las ciudades y áreas metropolitanas.
5) El cambio demográfico
De los cambios demográficos en curso, se derivan necesidades de adaptación para las políticas urbanas. En muchos países, como Alemania y Japón, se registra una reducción de la población y, al mismo tiempo, un proceso continuo de envejecimiento. En los países de la OECD, durante los últimos sesenta años la población mayor se ha duplicado y a nivel mundial se ha triplicado en el mismo período. Se estima que estas tendencias