Geografía del despilfarro en España. AAVV
la gobernanza sobre la economía y su impacto potencial en España, y la conclusión a la que llegan los autores es tan revelador como coincidente: «...llevar la calidad institucional en España al nivel que le correspondería de 54 acuerdo con la productividad actual de su economía, se obtiene un incremento potencial a largo plazo del PIB per cápita de alrededor del 20 % (del 10,7 % bajo los supuestos más conservadores y del 30,4 % bajo los supuestos más optimistas). Suponiendo que el impacto se produjera a lo largo de un periodo de unos 15 años, esto significaría una elevación del crecimiento medio anual de la economía durante ese periodo en torno a 1,2 puntos porcentuales» (Alcalá; Jiménez, 2018: 53-54).
2. GEOGRAFÍA DEL DESPILFARRO EN INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA
En un reciente trabajo la Comisión Nacional de los Mercados y de Competencia (CNMC) estimaba que unos 47.500 millones de euros anuales (un 4,7 % del PIB) eran consecuencia de los sobrecostes ocasionados por un deficiente sistema de contratación pública que no garantiza la competencia (CNMC, 2015). De otra parte, diversos informes elaborados por la Comisión Europea (2013) y el Parlamento Europeo (2016) proporcionan igualmente estimaciones sobre el peso de la corrupción en los presupuestos públicos. La primera conclusión que cabe colegir de la lectura de los informes citados es que, más allá de la necesaria distinción entre sobrecoste y corrupción, carecemos todavía de criterios metodológicos robustos y comparables para disponer de una visión más adecuada sobre cuánto supone el despilfarro en las inversiones públicas. La disparidad de estimaciones indica que debemos disponer de estadísticas y acceso a la información oficial sobre niveles de ejecución (presupuesto inicial y final de las obras y proyectos presentados de forma desagregada) facilitada por los organismos públicos contratantes e informes de evaluación ex post.
De ese modo se podrá profundizar mucho más en la necesaria distinción entre sobrecostes e inversiones fallidas o de dudosa utilidad. Así como entre sobrecoste y rentabilidad social. Entendemos que es la única manera de no incurrir en estimaciones erróneas y lecturas equivocadas. Y al menos en España esta información no está disponible para investigadores. Téngase en cuenta, por ejemplo, que pueden existir inversiones con elevados sobrecostes, pero con rentabilidad social y a la inversa, inversiones sin sobrecostes pero que tengan escasa o nula rentabilidad social. Es innegable que hay muchos casos en los que las administraciones han promovido obras innecesarias o programadas al margen de criterios de rentabilidad social (en este trabajo se incluyen un buen número). Y también casos en los que se haya querido favorecer a determinadas empresas e incluso que algunas inversiones hayan sido concebidas sobre todo para favorecer a empresas constructoras. Pero el sobrecoste en muchos casos deriva de sistemas de contratación que fuerzan a las empresas a concursar a la baja y más tarde hacen figurar como costes añadidos aquello que, en realidad, debería haber figurado en el presupuesto inicial. Otros sobrecostes, como los financieros, proceden en ocasiones de dificultades de financiación, aspecto especialmente significativo en el transporte público. Con ello queremos subrayar no solo las dificultades de acceso a la información o metodológicas de orden general, sino la necesidad de afinar mucho más en ulteriores investigaciones para disponer de un cuadro general que permita deslindar la gran variedad de situaciones. Es evidente, a modo de ejemplo, que no son comparables casos como los del aeropuerto de Lleida, la línea 9 de Barcelona o la terminal 4 de Barajas por mucho que estas dos últimas inversiones hayan tenido sobrecostes muy importantes. En el primer caso podría discutirse acerca de su conveniencia; en los otros casos, en cambio, hablamos de infraestructuras completamente necesarias pese a los elevados sobrecostes.
Desde que Flyvbjerg publicara sus primeras investigaciones seminales sobre la existencia de sobrecostes en infraestructuras de transporte sabemos que es una característica generalizada (Flyvbjerg et al. 2003). España no es por tanto ninguna excepción, como tampoco lo es cuando se trata de analizar otro tipo de grandes inversiones, ejemplos de mal gobierno o simple incuria, que finalmente hayan podido resultar fallidas o de muy dudosa utilidad para la comunidad. Un trabajo también seminal de Ganuza da noticia de que al analizar los modificados o sobrecostes en las grandes obras públicas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento en 1994 (el autor señala que no hay noticia de que esa base de datos se haya mantenido) destacaban dos conclusiones bien significativas: el 77 % de las obras presentaba sobrecoste. El sobrecoste medio era del 14 % y más de un tercio de las obras tenía un sobrecoste entre el 19 y el 20 % (Ganuza, 2010). Desde entonces, las investigaciones sobre la inversión en infraestructuras en España y su escasa rentabilidad social permite disponer de sólidas conclusiones (Albalate, Bel, Fageda, 2015; VVAA, 2015).
Coincidimos con la reflexión de Oriol Nel·lo, cuando alerta de los riesgos que implica contribuir a «fomentar el descrédito genérico sobre las actuaciones del sector público al atribuirle la exclusividad en el despilfarro de recursos, como si en los últimos tiempos el sector privado no hubiese incurrido a menudo en la misma falta, con costes económicos, sociales y ambientales seguramente más elevados; o el riesgo de cuestionar también de manera genérica la inversión en infraestructura y en obra pública» (Nel·lo, 2015). Conviene subrayar que en materia de despilfarro (de suelo, energía, alimentos…) los privados tienen un papel mucho más relevante que el sector público. Pero, al estilo del «viaje» realizado por Antonio Fraschilla por las grandes obras abandonadas, incompletas o inútiles en la Italia actual (Fraschilla, 2015), las consideraciones anteriores no deben constituir excusa para no subrayar el hecho de que el nivel de despilfarro de recursos públicos es importante. En las dos últimas décadas, de acuerdo con nuestras primeras estimaciones, las administraciones públicas han comprometido más de 81.000 millones de euros en infraestructuras innecesarias, abandonadas, infrautilizadas o mal programadas. Una cantidad que puede superar los 97.000 millones en un futuro próximo si se suman las obligaciones ya adquiridas. Con sobrecostes en muchos casos desproporcionados o muy superiores a los niveles medios estimados por Flyvbjerg o por algunos informes elaborados por organismos de la Unión Europea, en especial el Tribunal de Cuentas. En definitiva, pese a los innegables progresos, arrastramos un problema importante que es fuente de un elevado grado de ineficiencia superior a la media de los países de nuestro entorno. Y como defensores del sector público creemos obligado denunciar excesos y reclamar mayor rigor.
En el capítulo siguiente se alude a los problemas de medición, de ahí que hayamos sugerido a través de datos homogéneos de la OCDE una estimación general mediante la variable que mide la eficiencia general de producción, como es la productividad total de los factores. En otro trabajo hemos avanzado algunos resultados referidos específicamente a nivel de despilfarro en España en el periodo 1995-2016 pese a las limitaciones metodológicas y de acceso a información primaria señaladas (VVAA, 2018). Allí se señala que los resultados proporcionados en forma de primera aproximación, tuvo que ser recopilada a partir de fuentes muy variadas. Buenos informes elaborados por medios de comunicación y webs monográficas sobre despilfarro (en especial la excelente información contenida en despilfarro.com ha sido de gran ayuda), documentación proporcionada por responsables públicos de distintos gobiernos y miembros de parlamentos, información contenida en sumarios judiciales, informes elaborados por Tribunales de Cuentas, tanto europeo y estatal como regionales, memorias económicas sobre viabilidad de proyectos y eventos, y otra información oficial disponible. Aquellas limitaciones existen igualmente en los capítulos más extensos que se incluyen en esta publicación. Al tratarse de fuentes que no son uniformes ni sistemáticas ello plantea problemas metodológicos, pero creemos que en el caso español no será posible avanzar mucho más si se pretende ofrecer un panorama general. Solo será posible hacerlo, y no sin dificultad, a partir del estudio de proyectos y actuaciones concretas.
Para el caso de la Administración central y en los ejemplos de Comunidades Autónomas que aquí se estudian, se ha procurado incluir aquellos proyectos y eventos con presupuesto inicial de adjudicación superior a los 10 millones de euros (en los tres niveles de gobierno, estatal, regional y local) que en la actualidad permanecen cerrados o en desuso, aquellos otros que están infrautilizados (capacidad de vehículos, pasajeros o mercancías respecto a previsiones iniciales, actuaciones deportivas, eventos culturales), aquellos que han supuesto sobrecostes desproporcionados, y finalmente proyectos que han tenido que ser rescatados por los poderes públicos que han debido asumir sus deudas. Excepcionalmente se incluyen algunos proyectos ejecutados que, aunque