Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso. Juan José Sanabria López
visión de corto, mediano y largo plazo para cumplir objetivos y metas que tendrán impacto diferenciado en la comunidad.15
Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones; son uno de los medios empleados por las autoridades públicas con el propósito de modificar el comportamiento de los otros actores de la comunidad. De ahí la importancia de considerar que la acción de las autoridades públicas se desarrolla para y a través de actores sociales: personas encargadas de concebir, decidir e instrumentar las políticas públicas; además, también son personas las destinatarias de ellas.16
Las políticas públicas, entonces, son una construcción social y su definición misma constituye un tema de controversia, debate y lucha política entre los actores.17 Por ello, y como lo señala André Roth, las políticas públicas no sirven para resolver los problemas, ya que en realidad los problemas son resueltos por los actores públicos y privados mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje:
Las políticas públicas constituyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de éstos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado.18
Las políticas públicas no deberían limitarse a fungir como un conjunto de estrategias organizacionales, sino como un elemento de participación política que interactúa con las formas de participación política, llámense voto o militancia, y que pueden complementarlas.19 En este orden de ideas, en el siguiente apartado se analizará de manera general el llamado ciclo de políticas públicas.
El ciclo de políticas públicas
El análisis en términos de “ciclo de políticas públicas” (policy cycle) fue planteado por primera vez por el fundador de la Ciencia de políticas (Policies Sciences) Harold D. Lasswell en los años cincuenta del siglo pasado. Dicha propuesta consiste en dividir el proceso de adopción de un programa público en fases para entender cada una de ellas. Lasswell identificó las etapas de “inteligencia”, en la cual se estudia el problema en cuestión a profundidad; “recomendación”, cuando se sopesan las alternativas; “prescripción”, en la que se crea una regla general; “invocación”, donde se espera que se modifiquen algunos comportamientos; “aplicación”, que es la puesta en obra de la política; “terminación”, la conclusión de ella y “evaluación”, en donde se calcula si la política ha sido eficaz y cómo puede ser mejorada.20
Más tarde, en la década de los años setenta, también del siglo XX, Charles Jones propuso las etapas de:21
a) Percepción: se identifica la existencia de un problema.
b) Definición: se delimitan sus fronteras.
c) Organización: son agrupadas las informaciones respecto al problema.
d) Representación: el momento cuando el problema “entra” en las instituciones políticas.
e) Formulación: en esta fase se crea una posible solución al problema.
f) Legitimación: aquí se pretende dar “peso político” a la solución construida.
g) Aplicación: cuando se “pone en marcha” la solución elegida.
h) Reacción: se observan los movimientos de aceptación o rechazo que genera la solución.
i) Evaluación: aquí se calcula el impacto que ha tenido la solución.
El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas actualmente comprende los siguientes momentos:22
1. Identificación y definición del problema.
2. Formulación de las alternativas de solución.
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación de la alternativa seleccionada.
5. Evaluación de los resultados obtenidos.
En la fase 1, una situación es percibida como problemática por los actores políticos y sociales, por lo que se solicita a las autoridades públicas una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting). En la fase 2, las autoridades públicas tratan de proponer varias soluciones (policy formulation). En la fase 3, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisión examinan la o las soluciones propuestas y dan una respuesta. La cuarta fase es la puesta en marcha del programa público, siendo por lo general la administración pública el actor encargado de traducir la decisión en hechos concretos (implementation). En la quinta fase, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la política (program termination).23
El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos. Además el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases; incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo.
En este sentido, André Roth formula las siguientes observaciones que deben tomarse en cuenta en el momento de llevar el ciclo de políticas públicas a la práctica:24
• Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o inestabilidad del contexto de la implementación.
• El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.
• La interacción significa para los actores persuasión y estrategia para imponer su propia interpretación y destruir o descartar las interpretaciones de los demás actores. El sentido de una implementación va a depender de la dinámica de las interacciones entre administración pública, actores privados y, más que todo, destinatarios.
• La interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de ésta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualización por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopción por la instancia formal de decisión. Este renacer se hace en función de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos, así como la implementación misma de la política pública.
Si bien la política pública es una herramienta de gobierno, no es un dispositivo solamente de naturaleza técnica, ya que requiere en su manejo de gran capacidad de diálogo y negociación por parte de los actores involucrados. Esta característica de las políticas públicas se puede apreciar particularmente en la fase de evaluación. Definir el concepto de evaluación en general, y particularmente la evaluación de las políticas públicas, será la tarea de la que se ocupa la siguiente parte de este ensayo.
La evaluación
Evaluar proviene del francés évaluer, y según el Diccionario de la lengua española, este término hace referencia a “señalar el valor de una cosa. 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa […] 3. Es tomar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos”.25 Como establece Carol H. Weiss,