Социально-экономические проблемы локальных территорий. Т. В. Ускова
значительный духовный и интеллектуальный потенциал. Для этого законом предусматривается большое количество форм прямого волеизъявления при осуществлении местного самоуправления.
С расширением объёма делегирования государственных полномочий объектом местного самоуправления стало обеспечение таких стратегически важных и социально значимых функций, как организация здравоохранения, образования, реализация социальной политики, проведение культурных мероприятий, развитие сельского хозяйства, организация функционирования ЖКХ. Однако на пути развития и эффективного функционирования местной власти еще достаточно много препятствий.
Одним из главных является изначально слабая законодательная проработанность сущности местного самоуправления, концептуальных, теоретических, правовых и социокультурных основ его организационно-экономической реализации.
Например, при разработке 131-ФЗ из внимания было упущено, что практическая деятельность российского местного самоуправления имеет двойственную природу: самостоятельность в чисто местных делах при одновременном осуществлении определенных государственных функций на местном уровне[2].
В связи с этим некоторыми учеными предлагается официально утвердить (фактически действующую) систему органов местного самоуправления, которая представляет: 1) административную структуру государственной власти на местах, проводящую в жизнь решения вышестоящих уровней управления, выполняющую контрольно-методические функции, обеспечивающую общую управляемость территорией и 2) самоуправляющуюся структуру, принимающую собственные, независимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством. Обособление же друг от друга государственной власти и местного самоуправления приводит к неразрешимым противоречиям в части распределения собственности и, кроме того, открывает простор для бюрократизма.
В то же время с интеграцией административного управления и самоуправления связывают успешное решение ряда социальных проблем, так как материальная база местного управления (бюджет) будет соответственно иметь два основных источника финансирования – «извне», из федеральных и региональных средств, и собственные доходы. Предполагается, что роль и значимость самоуправления в решении местных вопросов постепенно начнет усиливаться. Много вопросов вызывает структура местного самоуправления (с принятием 131-ФЗ наиболее распространенным типом структуры муниципалитетов является система двух уровней: поселенческого и районного), а также выбор в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления.
Нерешённость этих вопросов, незавершённость и противоречивость правовой основы местного самоуправления (пробелы в правовом регулировании, отсутствие необходимых основополагающих законов и вместе с тем множественность
В современной теории и практике муниципального управления наблюдаются два основных, прямо противоположных подхода. В основе одного лежит отделение местного самоуправления от государства, при этом исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственной власти на местах.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно, с одной стороны, всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне, с другой – обладало значительными полномочиями, осуществлявшимися самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
В советское время местное самоуправление функционировало в рамках единой, иерархичной сверху донизу системы советов, выступая, по сути, в качестве низового звена государственной власти. Затем, в период либеральных преобразований 90-х годов XX века, которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях, родилась, по выражению Т. Я. Хабриевой [104], революционная для России конституционная формула, гласящая, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и занимается только вопросами местного значения. Однако в итоге произошло «смешение» институтов государственного и местного самоуправления и сформировался двойственный характер муниципальной деятельности.