Debates contemporáneos de derecho internacional económico. Enrique Prieto-Rios
Estado receptor deben tener igual trato, al menos después de que las primeras hayan entrado al Estado respectivo. En otros términos, el principio se reduce a la expresión “dar a los demás —productos o mercancías— el mismo trato que a los nacionales”. Es necesario anotar que este principio solo opera con la entrada del producto al mercado, lo que supone que la aplicación de derechos de aduana —que no constituyen una carga sobre productos nacionales— no implica trasgresión alguna al trato nacional. Al respecto, el numeral segundo del artículo tercero del Acuerdo General preceptúa:
[…] los productos del territorio de toda parte contratante importados en el de cualquier otra parte contratante no estarán sujetos, directa ni indirectamente, a impuestos interiores u otras cargas interiores, de cualquier clase que sean, superiores a los aplicados, directa o indirectamente, a los productos nacionales similares.
En armonía con lo anterior, el numeral 4 establece: “los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional”.
Estas cláusulas, en principio fundamentales para el comercio internacional, evidenciaron una serie de deficiencias en aplicación del Acuerdo General, las cuales estuvieron todavía presentes en el origen de la OMC. En primer lugar, se ha considerado que los principios arriba descritos operaron con cierto nivel de inflexibilidad para los países en desarrollo, pero fueron flexibles en aplicación de los países más desarrollados. Segundo, es unánime el entendimiento de que este instrumento carecía de un carácter integral, toda vez que mediante acuerdos o excepciones se mantuvieron parcelas de una importancia neurálgica para el comercio internacional, por fuera de los procesos de apertura y liberalización6. Sobre el particular, se excluyeron sectores específicos como los textiles, la agricultura y los servicios. Adicionalmente, se ha sostenido que el GATT nació con una carencia básica: no constituir una organización internacional, pese a que facultaba a sus miembros para actuar conjuntamente y tomar decisiones7. A eso se suma que la estructura orgánica establecida en virtud del Acuerdo General resultó escasa y ralentizó la funcionalidad del sistema.
Debe decirse que otra de las deficiencias que se visibilizan en el GATT era el mecanismo de solución de diferencias allí previsto. Al respecto, el párrafo 2º del artículo XXIII del Acuerdo General dispuso que las partes contratantes, de manera conjunta, resolverían cualquier controversia que se suscitara entre ellas. Este sistema no fue uniforme, ya que presentó diversos virajes en lo que a la forma y el órgano investido de la facultad decisoria se refiere. Así, en los primeros años las diferencias se resolvieron mediante resoluciones del presidente del Consejo. Posteriormente, las diferencias fueron conocidas por grupos de trabajo, de los cuales podían participar las partes de la controversia, cuyas decisiones se adoptaban por consenso. Después, se habrían configurado grupos especiales de expertos ajenos a las partes de la diferencia que elaboraban informes remitidos al Consejo del GATT para su aprobación y, en tal caso, adquirían el carácter de vinculantes. En síntesis, los yerros que evidenció este sistema fueron, entre otros: la exigencia del consenso positivo, en la cual subyacía la posibilidad de que una de las partes contratantes se opusiera a las medidas o decisiones a adoptar; por consiguiente, el bloqueo al establecimiento de los grupos especiales y a sus decisiones, y, de este modo, la pérdida de credibilidad y confianza en el sistema de solución de diferencias avalado por el GATT.
Este tipo de deficiencias pretendió ser subsanado con la aparente robustez que evocó la OMC. Hablar de su creación implica necesariamente hacer referencia a las Rondas Comerciales del GATT durante la segunda mitad del siglo pasado. Desde la firma del Acuerdo General en 1947, se celebraron siete rondas posteriores bajo su auspicio, entendidas como una serie de negociaciones multilaterales encaminadas al logro de avances en materia de liberación del comercio internacional.
Las primeras rondas después de la celebrada en Ginebra en 1947 fueron, según el año y la cantidad de participantes, Annecy (1949, 23 países), Torquay (1951, 38 países), Ginebra (1956, 26 países), y Ginebra (Ronda Dillon) (1960-1961, 26 países), que se caracterizaron por concentrarse en una fuerte reducción arancelaria. La Ronda Kennedy, celebrada en Ginebra entre 1964 y 1967, dio lugar a un Acuerdo Antidumping e implementó cambios relevantes, como la fórmula de negociación incorporada que se basa en el sistema de rebajas lineales —que consiste en el establecimiento de una reducción lineal de los aranceles como regla general, a partir de la cual se negociaba la lista de excepciones—8. Este nuevo sistema desafiaría el método de oferta-contraoferta de producto por producto que caracterizó las rondas que le precedieron, procurando así por una mayor eficiencia y celeridad. Esta nueva fórmula supuso un empuje al proceso de desmantelamiento arancelario de los productos manufacturados9. Siendo así, se trató de la negociación más importante hasta entonces, especialmente debido al cambio en el sistema de negociación, que se acompasaba al creciente volumen de comercio de la época.
La Ronda de Tokio, celebrada entre 1973 y 1979, y en la que participaron 102 países, constituyó no solo la continuación de los esfuerzos por reducir progresivamente los aranceles, sino también una primera apuesta por abordar otros obstáculos al comercio, así como estudiar herramientas tendientes a mejorar el sistema. Entre los logros de la Ronda se encuentra la reducción media de un tercio de los derechos de aduana en nueve de los principales mercados industriales del mundo —con lo que el arancel medio aplicado hasta entonces descendió 4,7%—10. Así mismo, se crearon diversos acuerdos que contaban con la particularidad de ser autónomos, esto es, que los países miembros del GATT podían decidir sobre su participación en los mismos. Esos acuerdos fueron los relativos a licencias de importación, valoración aduanera, antidumping, subsidios y derechos compensatorios, compras del sector público y obstáculos técnicos al comercio. De aquellos, fueron aprobados seis códigos de conducta en la Ronda11. Valga la aclaración de que dicha referencia, “códigos”, era la denominación informal que se le daba a los acuerdos que no eran aprobados por la totalidad de los miembros del GATT. En esta Ronda, además, los países en desarrollo obtuvieron un régimen más favorable para ciertos productos, así como un tratamiento diferenciado en materia no arancelaria12.
Aunque en la Ronda de Tokio (26-29 de noviembre de 1979) se trató de responder a las situaciones imperantes de la época, estas no fueron abordadas, y mucho menos se logró atender a los problemas fundamentales relativos al comercio de productos agropecuarios. Tampoco se puso en pie un acuerdo sobre salvaguardias o las medidas de urgencia que los países pudiesen adoptar respecto a determinadas importaciones. Lo que sí es rescatable como aporte esencial de esta Ronda es la cláusula de habilitación, que parte del reconocimiento expreso de su condición de excepción frente al artículo I del Acuerdo General. Su importancia estriba en el hecho de que permite flexibilizar el principio de reciprocidad y autoriza a conceder un trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo. La cláusula de habilitación fue reconocida oficialmente como decisión sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo y estuvo acompañada por la cláusula evolutiva, que pretendía hacer contrapeso a la de habilitación, pues se reconocía que si la situación del país en vía de desarrollo beneficiado cambiaba, este debía aceptar las obligaciones comunes del GATT.
La década de los ochenta, impregnada por el surgimiento del neoliberalismo, gracias al fin de la Guerra Fría como consecuencia de la caída del socialismo, motivó e indujo al escenario de la Ronda de Uruguay. Estos años, marcados por la proliferación de acuerdos regionales y la consecuente pérdida de la prevalencia del sistema multilateral, el surgimiento de nuevos agentes en el comercio internacional, las ostensibles dificultades del sistema de solución de diferencias y las recesiones económicas, entre otros, determinaron la génesis de la última ronda del GATT, caracterizada por ser la más amplia de las negociaciones.
La Ronda de Uruguay inició en septiembre de 1986 con la Declaración de Punta del Este y se extendió por casi ocho años. Comoquiera que el objetivo de la Ronda era lograr una mayor liberalización del comercio mundial, actualizar y reforzar las normas del GATT y extender su ámbito de aplicación a nuevas áreas del comercio internacional —agricultura, textiles, servicios y propiedad intelectual—, se convirtió en la más ambiciosa de toda la