Economía social de mercado y principio de subsidiariedad en la Constitución peruana. Alberto Cruces-Burga
del régimen económico. Pero como la nueva Constitución tenía que ser ratificada en un referéndum popular, lo que finalmente el gobierno logró con una victoria muy estrecha y poco transparente, se buscó “camuflar” en el texto constitucional algunas de las reales intenciones del nuevo Régimen Económico.
Es así que aunque se buscaba instaurar una economía de mercado “a secas” y desmantelar los mecanismos de intervención estatal, se consignó en el texto constitucional la continuidad de la economía social de mercado, para evitar mayores reacciones políticas. Muchos de los derechos sociales y económicos se mantuvieron también, pero recortando su contenido protegido o dándoles enunciados bastante genéricos. Se materializó la privatización de la gran mayoría de las principales empresas estatales, lo que supuso, en muchos casos, la instauración de monopolios privados en la prestación de los servicios públicos esenciales, la entrega total al privado de la explotación de recursos naturales y de las obras de infraestructura.
La Constitución de 1993 mantiene la referencia a que la libre iniciativa privada se ejercerá en una economía social de mercado (artículo 58º); la vigencia del pluralismo económico, con la coexistencia de distintas formas de propiedad y empresa, donde la actividad empresarial pública y no pública tendrán igual tratamiento legal (artículo 60º). Sin embargo, tal pluralismo se neutraliza cuando en el propio artículo 60º se señala que “sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público y de manifiesta conveniencia nacional.”
A partir del texto literal del artículo 60º de la Constitución, y de la ubicación que en este precepto se hace de la subsidiariedad del rol del Estado, puede interpretarse que tal subsidiariedad se aplica exclusivamente en el ámbito de la actividad empresarial que pueda realizar el Estado, para limitarla sustancialmente; pues queda supeditada a que sea aprobada por una ley, motivada “por razón de alto interés público y de manifiesta conveniencia nacional”. Cruces reconoce esta interpretación restrictiva como posible, aunque propone una más amplia que conduzca a extender esta subsidiariedad para limitar la intervención del Estado en la actividad económica, y no sólo en el desarrollo de actividad empresarial estatal.
Ciertamente la intención del constituyente y del discurso político y económico dominante desde entonces, ha sido defender la economía de mercado y una intervención estatal mínima (supeditada a organismos reguladores en los servicios públicos privatizados); así también lo han asumido todos los gobiernos instalados desde entonces, a pesar que ello no esté así expresado en el texto constitucional aprobado. Pero como la Constitución puede y debe interpretarse a partir de sus propios términos, más allá de la voluntad o intención que hayan podido tener los constituyentes, el Tribunal Constitucional, principalmente durante la primera década de este siglo, dio a muchos preceptos del régimen económico neoliberal de la Carta de 1993 una interpretación más social y humanista que la pretendida por sus autores.
Debe tenerse en cuenta, y ello resulta muy ilustrativo, que el reconocimiento constitucional del rol subsidiario del Estado en la actividad económica, previsto en la Constitución Peruana de 1993, no lo encontramos recogido en ninguna otra Constitución importante, cuyo sistema político o económico ejerzan influencia a nivel comparado; ni siquiera en la Constitución Alemana. Su imposición y mantenimiento en nuestro país durante estos años ha respondido esencialmente a afirmar un postulado de tipo ideológico (en lo político y económico) que subordina el rol del Estado a la protección de los intereses privados y del beneficio económico individual. Tal posición es defendida con un fundamentalismo y dogmatismo tan cuestionables como lo serían hoy en día las visiones estatistas, persistiendo en desconocer evidencias negativas que muestra la realidad actual.
Para quienes aún tenían alguna duda, la situación de emergencia sanitaria y económica que vivimos por la pandemia de la COVID 19 han desnudado las carencias del modelo económico vigente, basado en el rol subsidiario y la ausencia de cualquier intervención estatal en la actividad económica. El crecimiento económico y la ampliación del mercado experimentadas durante algunos años, sin duda positivos, supusieron también el incremento desmesurado del sector informal en muestra economía (que no cumple leyes ni derechos laborales); la precarización del empleo, la ausencia de sistemas de protección y seguridad social para la mayoría de la población, a nivel de salud y prestaciones económicas; la inexistencia de un sistema de planificación de nuestro desarrollo, que queda librado enteramente a la voluntad de los intereses privados y el impulso del mercado.
Durante esta pandemia han sido constantes y dramáticas las denuncias públicas sobre situaciones de inequidad social y de carencia para la mayoría de la población, frente a las cuales las autoridades gubernamentales han tenido una respuesta del todo insuficiente. Recordemos los reclamos ante el incremento exagerado de costos y precios de medicamentos o de servicios de salud privados; la falta de suficientes camas UCI para internar a los contagiados, o de plantas para la producción y suministro de oxígeno para atender a los enfermos. Ante hechos graves como estos, las respuestas gubernamentales han apuntado principalmente a invocar al sector privado y las organizaciones sociales de solidaridad para que los atiendan, o a que cada quién rsuelva su problema como pueda. ¿Y la economía social de mercado? ¿Puede asumirse como válida y sensata una interpretación de la Constitución que conduce a que el Estado permanezca como un inútil espectador ante situaciones dramáticas e injustas, sin poder adoptar acciones correctivas en el ámbito empresarial o de regulación económica, bajo el argumento de que tales medidas resultarían inconstitucionales?
Si la Constitución establece la economía social de mercado, como parámetro para el ejercicio de la libre iniciativa privada y de la actuación estatal, sería conveniente tener presente aquel importante principio de “tanto mercado como sea posible y tanto Estado cuanto sea necesario”, acuñado por los propulsores de ese modelo político y económico. Creo que sintetiza adecuadamente, con lucidez y pragmatismo, la forma de interpretar y aplicar la subsidiaridad estatal en la economía.
Es evidente que en sociedades como la nuestra, donde las necesidades sociales son grandes y los recursos públicos muy escasos, carecería de sentido propiciar que el Estado se embarque en aventuras empresariales que no aparezcan como indispensables o convenientes. Pero ello no puede implicar que permanezca indiferente o inoperante cuando la realidad demuestre que debe emprender actividad económica para corregir carencias o distorsiones del mercado, o intervenir con medidas regulatorias o limitativas para enfrentar situaciones de inequidad o emergencia.
Con ello el Estado recupera y asume el rol político rector que le corresponde como representante de los intereses de la sociedad, dejando de actuar como subalterno o socio menor de los intereses individuales. Se deja de lado el dogmatismo ideológico que quiere priorizar la imposición de una idea política por encima de lo que demanda la realidad y la atención de las necesidades sociales. Por ello considero que la subsidiaridad del rol del Estado en la actividad económica debe ser eliminada de la Constitución, pues se invoca reiteradamente como el principal sustento constitucional que impide adoptar una adecuada respuesta a exigencias sociales urgentes.
Siendo la Constitución un Pacto Político y Social adoptado democráticamente, el rol subsidiario del Estado en la actividad económica, entendido de la forma radical como se ha venido interpretando y aplicando en nuestro sistema económico y político, considero que debe ser dejado de lado en la futura y urgente reforma constitucional. Para analizarlo y debatirlo con seriedad, puede aportar mucho este libro de Alberto Cruces.
Lima, febrero de 2021.
Francisco J. Eguiguren Praeli
Profesor de Derecho Constitucional en la PUCP
Prefacio
Cuando inicié esta investigación, Pedro Pablo Kuczynski era presidente del Perú, mi generación aún no había visto a su selección en un mundial de fútbol y pensar que una pandemia nos recluiría en nuestras casas parecía ficción. Estos años han sido frenéticos y el contexto en el que empecé esta reflexión sobre el rol del Estado en la economía ha cambiado radicalmente. Hoy es indiscutible que el debate sobre un cambio constitucional, que estuvo reservado muchos años al lado izquierdo del espectro