Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano. Francisco Eguiguren
el Perú, tras la declaración de la independencia en 1821, desde la primera Constitución se adoptó la república como forma de gobierno y un régimen de tipo presidencial, inspirado en el “modelo” de los Estados Unidos de Norteamérica1. Sin embargo, a este régimen presidencial se le fueron incorporando, desde el inicio y progresivamente, diversas instituciones políticas propias de los regímenes de tipo parlamentario2, que fueron alterando el modelo original y han llevado a considerar que en nuestro país existe un régimen presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”.
Muy probablemente el caso del Perú resulta el más particular dentro de los países latinoamericanos, pues incorpora, bajo un esquema de tipo presidencial, la mayor cantidad de instituciones de origen parlamentario, insertadas con la intención de establecer límites y contrapesos frente al significativo poder real del Presidente de la República, tanto dentro del propio Poder Ejecutivo como, principalmente, desde el control del Congreso. Así, a lo largo de los años y en forma progresiva, se fueron contemplando la necesidad de refrendo ministerial para la validez de los actos del Presidente de la República; la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro; la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo; la posibilidad de interpelación, de los votos de censura y de confianza aprobada por el Congreso hacia los ministros; la disolución del Congreso por el Ejecutivo; etc.
El hecho de que muchos de los textos constitucionales peruanos hayan sido elaborados y aprobados durante procesos de transición política desde regímenes de facto, ha tenido significativa incidencia en el tema que nos ocupa. En ciertos casos, como reacción ante los excesos del poder presidencial y de gobiernos autoritarios o dictatoriales, la nueva carta constitucional incorporó o fortaleció instituciones de tipo parlamentario, que pudieran crear mayor contrapeso al poder del Presidente. En otros, en cambio, como reacción a la experiencia de inestabilidad política derivada de los conflictos entre Gobierno y una mayoría parlamentaria opositora (como ocurrió con la aplicación de la Constitución de 1933 en los gobiernos de Bustamante y Rivero y de Belaunde) que generaron enfrentamientos agudos y bloqueo político que llevaron a la ruptura del orden constitucional y la instauración de un régimen de facto, las Constituciones de 1979 y 1993 optaron resueltamente por fortalecer las atribuciones del Presidente.
Es así que la experiencia política peruana, desde el inicio de la vida republicana y durante el siglo XX, estuvo signada por una alternancia pendular entre gobiernos democráticamente electos y regímenes de facto, inestabilidad que sin duda fue expresión política de una sociedad fuertemente segmentada y con raíces autoritarias, donde imperaba un escaso arraigo de los valores y prácticas democráticas en amplios sectores sociales y diversos escenarios de la vida nacional, así como una marcada debilidad orgánica y representativa de los partidos políticos.
Durante los primeros veinte años del siglo XXI las casos parecieron mejorar, pues tras la caída del decenio autoritario de Fujimori (fines del 2000) y el aporte del “Gobierno de Transición” a cargo de Valentín Paniagua, cuatro regímenes consecutivos fueron elegidos democráticamente (Toledo, García, Humala y Kuczynski) y se logró que culminen su mandato transfiriendo el poder a otro régimen democrático. Sin embargo, durante el último período presidencial (2016-21) se ha asistido a una nueva e inédita etapa de inestabilidad política, propiciada por el control del Congreso en manos de la oposición. Así, el Presidente Kuczynski se vio forzado a renunciar, tras 2 intentos parlamentarios de vacancia por incapacidad moral; el Vicepresidente Vizcarra, que lo sustituyó, afrontó otros 2 pedidos de vacancia por similar causal, el segundo de los cuales alcanzó los votos necesarios para vacarlo de la presidencia; el Presidente Merino, que ocupó el cargo por ser Presidente del Congreso, duró pocos días y debió renunciar ante la movilización social de protesta; finalmente, el Congreso designó como Presidente a Francisco Sagasti para culminar este mandato. En pleno siglo XXI, y en democracia, 4 Presidentes en menos de 5 años.
Es por ello por lo que puede afirmarse que, en el Perú, usualmente, las relaciones políticas entre Gobierno y Parlamento han sido disfuncionales y desequilibradas. Así, cuando quien ejercía el Poder Ejecutivo contó con el respaldo de una mayoría en el Congreso, logró concluir su mandato, pero se instauró un régimen con concentración de poder y virtual ausencia de control y contrapeso parlamentario. En cambio, cuando el Ejecutivo no logró contar con el apoyo de una mayoría parlamentaria frecuentemente se suscitaron entre ambos órganos agudos enfrentamientos que generaron situaciones de crisis política. En el pasado tales crisis solían culminar con un golpe de Estado a cargo de los militares; más recientemente tuvimos la experiencia del autogolpe de Fujimori (1992) y luego la ya referida inestabilidad política vivida durante los gobiernos de Kuczynski y Vizcarra, donde los presidentes cayeron por acción del Congreso; donde incluso se produjo el primer caso de disolución constitucional del Congreso (2019) y la elección de otro Parlamento para completar su mandato, lo que no supuso la superación de los conflictos políticos.
Ello lleva a sostener que la experiencia política peruana muestra cómo un mismo marco normativo constitucional, con un régimen presidencial “atenuado” por la incorporación de instituciones propias de regímenes parlamentarios, puede funcionar de manera bastante distinta según la composición y correlación de fuerzas políticas existente al interior del Congreso y de su relación de colaboración u oposición con el Poder Ejecutivo, lo que ha incidido en que se hagan más visibles o no los elementos parlamentarios del régimen político presidencial diseñado en las constituciones peruanas.
1. LA PAULATINA CONFIGURACIÓN DEL RÉGIMEN POLÍTICO EN EL PERÚ. LA PROGRESIVA INCORPORACIÓN DE INSTITUCIONES PARLAMENTARIAS EN UN ESQUEMA PRESIDENCIAL
Las Bases Constitucionales de la República (1822) y la primera Constitución peruana de 1823 adoptaron el régimen presidencial. El Presidente de la República se elige por votación popular por un período de 4 años y sin reelección inmediata (artículo 74); pero se exigió para la validez de los actos presidenciales que cuenten con refrendo ministerial (artículo 73°). Se establece que habrán 3 Ministros de Estado: Gobierno y Relaciones Exteriores; Guerra y Marina; y Hacienda (artículo 82°); se contempló la responsabilidad solidaria de los ministros por las resoluciones adoptadas en común y la responsabilidad individual por los actos propios de su despacho (artículo 84°). La iniciativa legislativa se reserva exclusivamente a los representantes parlamentarios (artículo 61°) pero la Constitución de 1826 reconoce también la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo. El Congreso contaba con una Cámara de Diputados y se contempla un Senado Conservador; los diputados gozan de inviolabilidad por sus votos y opiniones (artículo 57°) y las acusaciones penales en su contra son conocidas por el Congreso, no pudiendo durante sus funciones ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas (artículo 59°). La Cámara de Diputados se renueva por mitades cada 2 años, debiendo luego de 4 años renovarse totalmente (artículo 55°).
Desde la segunda mitad del siglo XIX, empezaron a incorporarse otras instituciones propias del régimen parlamentario, como la compatibilidad entre la función ministerial y la parlamentaria, la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo, la interpelación y el voto de censura contra los ministros (que nació de la práctica parlamentaria), así como la obligación de renuncia impuesta al ministro censurado. El propósito de la incorporación de estas instituciones parlamentarias era introducir algunos mecanismos de moderación y control ante la concentración de poder que ejercía el Presidente de la República y los reiterados excesos en que incurría.
La compatibilidad, entre las funciones de Congresista y su nombramiento como Ministro, característica de los regímenes de tipo parlamentario, fue tratada y resuelta de manera contrapuesta y oscilante en nuestras diversas constituciones del siglo XIX. Así, mientras la Constitución de 1823 no lo preveía, la Carta de 1826 admitió que un congresista pueda ser designado Secretario, a condición que dejara de pertenecer a la Cámara. A su turno, la Constitución de 1828 estableció su prohibición absoluta, mientras que las de 1834 y 1839 volvieron a admitirla, pero disponiendo la pérdida del cargo parlamentario. Los textos constitucionales de 1856, 1860 y la efímera Carta de 1867 (que fue reemplazada por la restitución de la longeva Constitución de 1860) establecieron la posibilidad de que el congresista pueda ser designado Ministro, pero señalaban que al aceptar un cargo proveniente del Jefe