Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen. Christoph Palme
einbezogen wurde.[16] In die deutsche Rechtsordnung schließlich wurden diese neuen Instrumente mit dem Projekt-Mechanismen-Gesetz integriert.[17]
I. Überblick
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Am 12.12.2015 wurde in Paris von 195 Staaten das Pariser Klimaschutzabkommen (PA) angenommen.[18] Es unterscheidet sich in einigen Punkten stark von seinem Vorgänger, dem Kyoto-Protokoll. Verglichen mit früheren Verhandlungsprozessen kann das PA durchaus als klimapolitischer Erfolg angesehen werden.[19] So werden hierin erstmals jedenfalls im Grundsatz nicht nur die entwickelten OECD-Staaten, sondern auch Entwicklungs- und vor allem Schwellenländer zur Treibhausgasreduktion verpflichtet,[20] auch wenn dann freilich die Verpflichtungsstrukturen dieser Länder im Vergleich zu den OECD-Staaten dann doch wieder deutlich geringer sind.
II. Zentrale Ziele
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Die Kernziele des Abkommens finden sich in Art. 2 PA. So soll nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a PA die globale Erderwärmung unter 2 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Darüber hinaus sollen gem. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a PA aber auch Anstrengungen unternommen werden, den Temperaturanstieg auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Ein weiteres inhaltliches Ziel besteht nach Art. 4 Abs. 1 PA darin, so schnell wie möglich den Höhepunkt des Treibhausgasausstoßes („global peaking“) zu erreichen, der für die Mitte des Jahrhunderts erwartet wird, wobei aber ausdrücklich anerkannt wird, dass die Entwicklungsländer hierfür mehr Zeit benötigen werden. Allerdings werden quantifizierbare Emissionsreduktionsverpflichtungen einzelner Staaten(-gruppen) nicht festgelegt.
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Daneben wird nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b PA auch die Erhöhung der Anpassungsfähigkeit an die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels und der Widerstandsfähigkeit als ein Ziel normiert. Ein weiteres wesentliches Ziel betrifft nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c PA explizit die klimaverträgliche Finanzierungshilfe. Die Finanzströme sollen hiernach zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen und insgesamt zu einer klimaschonenden sowie klimaresistenten Entwicklung beitragen.
III. Nationally Determined Contributions (NDCs)
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Neu im PA ist der bottom-up Ansatz. Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1, 2 PA arbeitet jeder Vertragsstaat im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll selbst sukzessive Nationally Determined Contributions (NDCs) in Form nationaler Anpassungsmaßnahmen aus, die er erreichen möchte, aus und übermittelt diese der zuständigen Stelle. Die Industrie- wie auch Entwicklungsländer legen demnach jeweils selbst fest, welchen Beitrag sie zu der Zielvorgabe leisten wollen. Inhaltliche Vorgaben für diese NDCs macht das PA nicht. Es gibt lediglich eine in Art. 4 Abs. 3 PA „Nichtrückschrittsklausel„: Die nationalen Klimaschutzmaßnahmen dürfen sich also nicht verschlechtern.[21]
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Umso ausgeprägter sind nach Art. 4 Abs. 8 PA die prozeduralen Vorgaben wie zum Beispiel die Bedeutung der Klarheit und Transparenz für die Kommunikation der erforderlichen Informationen. Dies bedeutet im Einzelnen:
| - | quantifizierbare Informationen über Referenzdaten einschließlich ein Basisjahr, |
| - | einen spezifischen zeitlichen Rahmen beziehungsweise Implementierungsabschnitte sowie den Anwendungs- und Geltungsbereich der NDCs, |
| - | Planungsprozesse und -annahmen, |
| - | Informationen über die Verwendung methodischer Ansätze zur Kalkulation anthropogener Treibhausgasemissionen und ihrer Vermeidung, sowie |
| - | Angaben darüber, inwieweit der betreffende Vertragsstaat der Ansicht ist, einen fairen und ambitionierten Beitrag leisten zu können.[22] |
1. Treibhausgassenken und -speicher
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Erstmals genauer geregelt wurden in Art. 5 PA Maßnahmen zum Schutz und Ausbau von Treibhausgassenken und -speichern, in der Terminologie des PA REDD-plus genannt[23]. Insbesondere Wälder sind damit gemeint. So werden die Vertragsstaaten in Art. 5 Abs. 2 PA dazu ermuntert, auf der Grundlage der im Rahmen des Klimarahmenübereinkommens bereits angenommenen einschlägigen Leitlinien und Entscheidungen positive Anreize zu schaffen, um dem Problem der Abholzung und Waldschädigung zu begegnen, eine nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder zu erreichen und den Wald als Kohlenstoffspeicher in Entwicklungsländern auszubauen. Auch die Finanzierung dieser Projekte wird angesprochen. So werden die Vertragsstaaten zur Gewährleistung einer koordinierten finanziellen Unterstützung insbesondere aus privaten und öffentlichen, bi- oder multilateralen Quellen, wie zum Beispiel unter Nutzung des Green Climate Fund, ermuntert.[24]
2. Kollektive Klimaschutzbeiträge
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Wie bereits der Vorläufer, das Kyoto-Protokoll mit den Joint Implementation Projekten (JI)[25], ermöglicht das PA in Art. 4 Abs. 16–18 PA den Vertragsstaaten, insbesondere den Mitgliedern von Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration wie zum Beispiel der EU die Möglichkeit, gemeinsam Klimaschutzmaßnahmen umzusetzen. Dazu muss zusätzlich zum jeweiligen national festgelegten Beitrag die zwischen den kooperierenden Staaten geschlossene interne Vereinbarung über ein gemeinsames Ziel und das relevanten Zeitfenster dem Sekretariat gegenüber offengelegt werden. Der entscheidende Unterschied zum Kyoto-Protokoll besteht darin, dass die Umsetzung im Gegensatz zu Art. 6 KP nicht auf einzelne Projekte beschränkt ist.
3. Regionale Emissionshandelssysteme
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Erstmals enthält das PA in Art. 6 Abs. 2 und 3 PA auch genauere Bestimmungen zur Etablierung internationaler Emissionshandelssysteme. Basis hierfür sind die sog. Internationally Transferred Mitigation Outcomes (ITMOs). Das PA selbst schafft damit zwar selbst noch keinen Markt oder einen internationalen Kohlenstoffpreis, aber versetzt die Vertragsstaaten in die Lage, einen solchen Markt zu schaffen, wenn sie wollen.[26] Allerdings steht dies nach Art. 6 Abs. 2 PA unter der Prämisse, dass die Vertragsstaaten auf diesem Wege die nachhaltige Entwicklung fördern, die hinreichende Berücksichtigung der Umweltbelange sowie umfassende Transparenz („. . . transparency, including in governance. . .“) gewährleisten und verlässliche Berechnungsverfahren vor allem zur Vermeidung von Doppelerfassungen anwenden, welche im Einklang mit den durch die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimaübereinkommens noch zu entwickelnden Leitlinien sein müssen. Dies ermöglicht z.B. in Art. 6 Abs. 2 PA, erzielte Emissionsreduktionen als neue handelbare „carbon assets“ auf andere Vertragsstaaten zu übertragen. Denkbar wäre auf dieser Basis auch z.B. eine Verlinkung des EU-Emissionshandelssystem ETS mit Emissionshandelssystemen in anderen Weltregionen, um die gegenseitige Anerkennung von Emissionsreduktionseinheiten zu gewährleisten.[27]
4. Nicht-marktbasierte Maßnahmen
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Auch wenn der Emissionshandel das effektivste und kosteneffizienteste Instrument für den Klimaschutz sein dürfte, ist