Двухпалатный парламент Российской Федерации. О. Н. Булаков
Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающееся во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты.
Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы для решения обозначенных задач имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения Советом Федерации и членами Совета Федерации в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесение от имени палаты в целом или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.
Здесь следует также учитывать, что аналогичным правом наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы примерно одна четверть представляет на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике это весьма редкий случай, чаще региональные интересы представляет более узкий круг субъектов, право законодательной инициативы которых может быть существенно ограничено.
Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 г. в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов. За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона.[245] Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что, возможно, было связано с непостоянным характером работы верхней палаты[246]. «Законодательством нельзя заниматься наездами», – заметил по этому поводу член Совета Федерации Р. Абдулатипов.[247] Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.
Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента. Существование двух палат придает бóльшую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения, Сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.
Активность по внесению законопроектов в Государственную Думу в процентахот общего числа законопроектов, вносимых Советом Федерации и членами Совета Федерации: 1996 г. – 6; 1997 г. – 9; 1998 г. – 10; 1999 г. – 11 (см.: Совет Федерации (1996–2000 годы) в истории парламентаризма. С. 50).
Парламентская газета. 2001. 31 янв.