Избранные труды. Валентин Сорокин
и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.
Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.
Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»[35].
Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.
Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.
Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов[36]; во-вторых, путем участия общественных организаций в обсуждении проектов различных нормативных актов; в-третьих, в процессе разработки предложений, направляемых компетентным государственным органам; в-четвертых, путем привлечения представителей общественности к разработке проектов различных актов.
Самостоятельно осуществлять нормотворческую деятельность общественные организации могут лишь в процессе выполнения полномочий, переданных государством[37].
В данном случае речь идет не только об урегулировании внутренних отношений (для чего далеко не всегда нужны нормы права), но и о регулировании внешних отношений с другими органами, как государственными, так и общественными.
Санкционированная нормотворческая деятельность общественных организаций всегда требует наличия специального на то государственного акта. Только компетентный государственный орган может делегировать это право.
«Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 10.
См., например: постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 2 января 1962 г. «О расширении участия профсоюзов в решении вопросов пенсионного обеспечения рабочих и служащих» (СП СССР 1962 г. № 1, ст. 3). 21 июня 1964 г. девятая сессия Калининского районного Совета депутатов трудящихся Ленинграда совместно с Пленумом РК ВЛКСМ приняла решение «Об усилении воспитательной работы среди несовершеннолетних и мерах по предупреждению детской безнадзорности» (архив исполкома Калининского районного Совета г. Ленинграда).