Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах. Даниэль Орловский
начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].
Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие
Многие местные приказы были упразднены в 1708–1709 годах, когда Петр образовывал новые, более крупные области. Некоторые из них – скажем, «разряды» – были поглощены новосозданным Сенатом, а другие включены в состав более крупных приказов до образования коллегий. Аналогичным образом коллегиальный принцип внедрялся и еще несколько раз прежде «официального» создания коллегий; некоторые историки даже утверждают, что коллегиальность и так уже существовала внутри приказной системы [Ключевский 1956–1959, 4: 168–171; Wittram 1964,2: 101–115].
ПСЗI. № 3.532. См. также варианты текста в [Воскресенский 1945,1:411–516].
В Генеральном регламенте подробно изложена структура и полномочные процедуры коллегий. По сути, Регламент был предшественником детально изложенных проектов, подготовленных Сперанским и другими для реформы центрального правительства 1811 года. Необходим тщательный анализ влияния Генерального регламента и других законопроектов на коллегии, чтобы развеять множество окружающих их заблуждений. См. главы XVII, XXVIII, XXIX–XLVII Регламента.
Существование «канцелярского элемента» в российских ведомствах уже давно отмечалось учеными как выражение бюрократического принципа. Так, в [Градовский 1899:280] рассмотрено создание в 1802 году министерств именно как триумф этого элемента, а значит, и бюрократизации.
[Там же: 126слл; Wittram 1964, 2: 114–118]. Подразумевается, что на работу в коллегии Петр приглашал немецких и шведских военнопленных.