Земское самоуправление в истории России: К 150-летию земской реформы. Коллектив авторов
Традиции дворянского самоуправления учитывались при разработке «Положения» 1864 г. К ним можно отнести знаменитое право дворянских ходатайств, перешедшее в законодательство о земствах с почти неизменной процедурой, право выбора в земских собраниях мировых судей и составления списков присяжных заседателей (земских исправников и членов нижних земских судов в дворянских собраниях). Местным предводителям дворянства было предоставлено право председательствовать в уездных и губернских земских собраниях.
Таким образом, в земской реформе была реализована плодотворная идея соединения государственного и общественного элементов в управлении. В новой системе управления, по крайней мере, в идеале, было найдено удачное сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, порой доходя до волости. На уровне губернии и уезда ее дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Городское самоуправление включало компетенцию территориальных и сословных органов управления.
В условиях, когда всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, а местные сословные учреждения концентрировались на проблемах отдельных групп населения, основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в значительной мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Эта система внешне хорошо вписывалась в российскую традицию и не противоречила передовым по тому времени моделям управления.
Сосуществование этих ветвей управления не было бесконфликтным. В литературе того времени упоминаются многочисленные жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда готовые поддержать земские программы. Случались конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами.
Надзор за деятельностью органов местного самоуправления был включен в компетенцию общих судов, что также способствовало утверждению правовой культуры взаимодействия. Каждое рассмотренное в суде дело вело к более четкому осознанию групповых интересов и формированию навыков их защиты в рамках закона. Споры органов самоуправления с правительственными учреждениями также разрешались в общем порядке, через суд.
Стоит упомянуть о противоречиях, которые возникали между городскими и земскими учреждениями. Как правило, в их основе лежало несовершенство законодательства, создавшего запутанную систему налогообложения и сборов на общественное управление[135]. Города собирали земские подати, поэтому представители городского самоуправления отстаивали позицию, что земские
Строительство больниц являлось и для земств, и для городов задачей не обязательной, а факультативной.