Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография. Сергей Николаевич Братановский
лицами коррупционных действий. Организационно-правовыми факторами коррупции прежде всего являются:
• неопределенность законодательства;
• отсутствие четко закрепленных процедур совершения управленческих действий;
• отсутствие необходимого контроля;
• неадекватные меры наказания за коррупционные действия;
• наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов;
• и др.
Несложно заметить, что в таком контексте организационно-правовые факторы коррупции в целом описываются широко известной формулой коррупции, предложенной Робертом Клитгаардом:
К = M + С – П,
где К – коррупция, М – монополия; С – свобода действий; П – подконтрольность139.
Применительно к системе исполнительной власти эта формула может быть несколько модифицирована и уточнена.
Элемент монополии в рамках системы государственного и муниципального управления означает монополию государственных и муниципальных чиновников на принятие решений. Иными словами, здесь можно вести речь о существовании исключительного управленческого ресурса.
Свобода действий – это юридически закрепленные полномочия должностных лиц дискреционного характера, т. е. полномочия действовать по усмотрению. Сами по себе дискреционные полномочия – объективно необходимый элемент исполнительно-распорядительной деятельности, однако их избыток в отсутствие должного контроля и ответственности действительно является важнейшим организационно-правовым фактором коррупции. В силу этого вопросы о критериях и пределах управленческого усмотрения будут рассмотрены нами далее.
Отдельно следует остановиться на подконтрольности. Контроль является одним из основных способов обеспечения законности в системе исполнительной власти140. Государственный контроль, обладая определенными признаками, рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности141.
Вместе с тем, как показывает практика, из-за высокой латентности коррупционных правонарушений традиционные формы контроля (проверки, ревизии, отчеты и т. п.) для противодействия ей не всегда являются эффективными. В связи с этим в законодательстве большинства стран мира в дополнение к системе контроля собственно за законностью принимаемых государственными и муниципальными служащими управленческих решений формируется дополнительная система контроля за самими служащими (точнее – за их доходами, расходами, их нахождением в потенциально коррупциогенных ситуациях и т. п.). В данном