Комплексное правовое регулирование. Елена Сидорова
определенным целевым назначением законодательного (нормативного) регулирования. Согласно этому подходу под комплексными нормативными правовыми актами понимаются акты, составляющие определенную группу соответствующей тематической направленности. Комплексное понимание отраслей законодательства отвечает и чисто практическим целям. А.Ф. Шебанов отметил, что одной из функций отрасли законодательства является обеспечение государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач[110]. Такое понимание комплексности актов законодательства получило распространение и в теории права. Например, С.В. Поленина говорит о возрастании удельного веса комплексных нормативных актов, содержащих нормы ряда отраслей права, комплексно регламентирующих разнообразные отношения, которые складываются в определенной отрасли народного хозяйства или в сфере управления[111].
В современном законодательстве предметный принцип формулируется как цели правового регулирования, установки общества и государства. В частности, такие цели (наиболее фундаментальные и универсальные) закрепляются в Основном законе страны и действительны для всей сферы правового регулирования, всей государственной политики. Лексическим средством выражения конституционных норм, провозглашающих универсальные цели правового регулирования, являются словосочетания: «целью (кого-либо, чего-либо) являются…», «деятельность (политика) направлена на…». В законодательстве целевой момент формулируется, выделяется в тексте посредством терминологических и иных языковых средств. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вместе с тем цели могут быть обобщены в законах для более или менее крупных сфер общественной жизни. «Цель как регулятор включается в сеть нормативного регулирования, где оба потока – нормативный и целевой – соединяются»[112]. Г.В. Мальцев отмечает, что закрепление целей в законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло[113]. По мнению М.И. Милушина, при формировании комплексных нормативных актов определяющим является фактор целеполагания – стремление государства к достижению определенных практических результатов (удобство обозрения определенного комплекса норм, объединение норм, направленных конкретному адресату, ит. д.)[114].
В юридической литературе имеются разные точки зрения относительно предмета комплексной отрасли права. Так, М.И. Милушин
Шебанов, А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. – 1976. – № 4. – С. 16.
Поленина, С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. —
Мальцев, Г.В. Социальные основания права. – М.: Норма, 2007. – С. 698.
Там же. С. 704.
Милушин, М.И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 8.