Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Коллектив авторов
järjekorda koostades paigutatakse esimeseks küsimus peaministrile ning esimeseks küsijaks Riigikogu liige, kes ei kuulu valitsust toetavasse fraktsiooni.
3.3 Pretsedendiga on tegemist, kui mõnest kodukorra kohaldamisega seotud küsimuse lahendusest juhindutakse ka järgmistel kordadel, kui tõuseb samasugune või sarnane küsimus. Pretsedendi puhul ei saa rääkida uue normi loomisest, vaid olemasoleva normi tõlgendamis- või kohaldamisotsustusest. Väljendit „pretsedent“ on Riigikogu istungisaalis sageli kasutatud, kuid enamasti siiski mitte eespool määratletud tähenduses. Varasemale kodukorra tõlgendusele on istungi juhataja viidanud näiteks 1999. aasta 25. mai Riigikogu istungil, kui mitu fraktsiooni nõudsid üheaegselt vaheaega ja tekkis vaidlus vaheaja kestuse üle.
3.4 1992. aasta RKKS § 88 nägi ette Riigikogu juhatuse õiguse täita seaduse lünki: „Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seadusega reguleerimata Riigikogu protseduuriküsimused otsustab Riigikogu juhatus.“ 1994. aasta RKKS lisas sellele õigusele kohustuse hoolitseda, et lüngad saaksid seaduse muutmise kaudu täidetud.10 Riigikogu töös tuli tõepoolest ette niisuguseid juhtumeid, kus Riigikogu juhatus pidi teatavaid protseduuriküsimusi oma otsusega reguleerima, eriti VII Riigikogu volituste ajal (1992–1995). Näitena olgu toodud järgmised Riigikogu juhatuse otsused:
a) 1993. aasta 8. aprilli otsus „Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud ja Riigikogule tagasi saadetud seaduse Riigikogus uue arutamise ja otsustamise kord“;
b) 1993. aasta 14. juuni otsus „Ministrile umbusalduse avaldamise Riigikogu otsuse eelnõu arutamise ja otsustamise kord“;
c) 1993. aasta 20. septembri otsus „Riigikogu kinnise istungi organisatsioonilis-tehniline korraldus“;
d) 1994. aasta 17. jaanuari otsus „Riigikogu ajutise komisjoni aruande menetlemise kord“;
e) 1994. aasta 7. veebruari otsus „Riigikogus välispoliitika arutamise kord“;
f) 1995. aasta 27. juuni otsus „Riigikogu erakorralisel istungjärgul Riigikogu otsustusvõime puudumise tõttu pooleli jäänud päevakorraküsimuse arutelu jätkumine“.
Kõigis neis otsustes sisaldunu inkorporeeriti mõne aja möödumisel otsuse vastuvõtmisest Riigikogu kodukorra seadusse. Praegu on Riigikogu juhatuse õigus täita seaduse lünki sätestatud RKKTS § 13 lõike 2 punktis 18.
4. Varasemad kodukorrad
4.1 Alates Asutava Kogu kokkuastumisest 1919. aasta 23. aprillil kuni Eesti Vabariigi esimese iseseisvusperioodi lõpuni tegutsesid Eesti Vabariigi parlamentaarsed kogud järgmiste kodukordade alusel:
a) Asutava Kogu kodukord, vastu võetud 3. juulil 1919 (RT 1919, 46, 95).
b) Riigikogu kodukord, vastu võetud 28. aprillil 1921 (RT 1921, 33, 26). Seda kodukorda muudeti:
– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 15. detsembril 1922 (RT 1922, 159, 105);
– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 5. juulil 1923 (RT 1923, 95, 74);
– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 31. juulil 1926 (RT 1926, 62, 81);
– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 23. märtsil 1929 (RT 1929, 30, 202);
– Riigikogu ankeetkomisjoni seadusega, vastu võetud 3. märtsil 1931 (RT 1931, 23, 134);
– Riigikogu kodukorra muutmise ja täiendamise seadusega, vastu võetud 12. juunil 1931 (RT 1931, 50, 381).
c) Riigikogu kodukord, vastu võetud 19. jaanuaril 1934 (RT 1934, 5, 37).
d) Rahvuskogu kodukord, antud Riigivanema poolt 3. veebruaril 1937 (RT 1937, 10, 82). Seda kodukorda muudeti:
– Riigivanema 1937. aasta 21. aprilli otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise kohta (RT 1937, 33, 311);
– Riigivanema 1937. aasta 16. juuni otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise ja täiendamise kohta (RT 1937, 49, 448);
– Riigivanema 1937. aasta 16. augusti otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise kohta (RT 1937, 66, 564).
e) Riigikogu ajutine kodukord, vastu võetud Rahvuskogu Esimese Koja poolt 4. augustil ja 9. augustil 1937 ning Teise Koja poolt 6. augustil 1937 (RT 1937, 71, 594).
Peale nimetatute võttis Rahvuskogu vastu Riigikogu töökorra seaduse (RT 1937, 71, 595).
4.2 Pärast uue põhiseaduse vastuvõtmist 1992. aastal on Riigikogu vastu võtnud kolm Riigikogu kodukorra seaduse tervikredaktsiooni.11 Esimese neist12 võttis vastu VII Riigikogu ühe kuu möödumisel avaistungist – 5. novembril 1992. Vabariigi President kuulutas selle välja 1992. aasta 12. novembri otsusega nr 3 ning seadus jõustus 16. novembril 1992. Seda Riigikogu kodukorra seaduse redaktsiooni muudeti üks kord.13 Riigikogu kodukorra seaduse teise tervikredaktsiooni14 võttis Riigikogu vastu 15. novembril 1994. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 1994. aasta 5. detsembri otsusega nr 447 ning seadus jõustus 12. detsembril 1994. Seda seadust muudeti 15 korda.15 Kommenteeritav Riigikogu kodu- ja töökorra seadus on 1992. aastast alates seega juba kolmas tervikredaktsioon, mille Riigikogu on vastu võtnud. Riigikogu kodukorra seaduse kõrval kehtis kuni 13. juulini 200716 Riigikogu töökorra seadus,17 mille Riigikogu võttis vastu 9. novembril 1992. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 1992. aasta 12. novembri otsusega nr 2 ning seadus jõustus16. novembril 1992. Seda seadust muutis Riigikogu selle kehtivuse ajal 14 korda.18
5. Kommentaaride ülesehitus
5.1Käesolevate kommentaaride eesmärk on selgitada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse sätete sisu, lähtudes eelkõige seaduse tekstist, süsteemist ja selle senisest kohaldamispraktikast. Kommentaarides selgitatakse ka RKKTS-i normide seoseid teiste õigusaktidega (redaktsioonid seisuga 1. aprill 2012). RKKTS-i sätete kriitikat on püütud vältida, kuid probleem- ja kitsaskohad on siiski esile toodud.
5.2 Üht või teist parlamentaarset instituuti või menetlust käsitledes on enne konkreetsete sätete selgitamisele asumist põgusalt kirjeldatud vaadeldava instituudi või menetluse tähendust laiemas riigi- või parlamendiõiguslikus kontekstis. Sätete kommentaarides määratletakse eelkõige neis kasutatud mõisted ning viidatakse kodukorrasätete omavahelistele seostele, samuti nende seostele teiste Riigikogu tegevust puudutavate normidega (põhiseadus, Riigikogu liikme staatuse seadus, valimisseadused jne). Kuna käesolevate kommentaaride kirjutamise peaeesmärke on esitada süstematiseeritult senine kodukorra kohaldamise praktika, on kommentaarides oluline koht selgitustel, kuidas üht või teist sätet Riigikogu senises tegevuses on tõlgendatud. 1992. aasta ja 1994. aasta kodukorra regulatsioonidele tehtud viited peaksid andma ülevaate sellest, kuivõrd on kodukorrasätete areng olnud järjepidev ning millises ulatuses on parlamendi töökorraldusse toodud uusi põhimõtteid. Samuti aitavad võrdlused varasemate kodukordadega selgitada tehtud muudatuste sisu ja eesmärke.
5.3 Eestis ei ole palju parlamendiõiguse alast kohtupraktikat, kuid mõned lahendid on Riigikohus siiski teinud. Kommentaarides viidatakse neile lahenditele ning selgitatakse, kuidas Riigikohtu seisukohti RKKTS-i sätete tõlgendamisel arvesse võtta. Kuni 1940. aastani tegutsenud Eesti parlamentaarsete kogude kodukordadele on viidatud ning näiteid teiste riikide parlamentaarsest praktikast esitatud üksnes siis, kui seda on peetud kohaseks ja vajalikuks. Lähtutud on põhimõttest, et tegemist on ennekõike kehtiva õiguse kommentaaridega, mitte ülevaatega eri parlamentide võimalikest töövormidest ja – põhimõtetest.
5.4 Kommentaarid väljendavad nende autorite seisukohti.
1. peatükk
RIIGIKOGU
1994. aasta RKKS: „§ 166. Seadusega sätestamata protseduuriküsimuste lahendamine. (1) Protseduuriküsimused, mis on käesoleva või mõne muu seadusega sätestamata, otsustab Riigikogu juhatus. (2) Riigikogu kahe töönädala jooksul pärast Riigikogu juhatuse otsuse vastuvõtmist seadusega reguleerimata protseduuriküsimuse lahendamiseks esitab Riigikogu esimees või aseesimees Riigikogu menetlusse vastavasisulise seaduseelnõu Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seaduse täiendamiseks. (3) Kuni vastava seaduse jõustumiseni reguleerib protseduuriküsimust Riigikogu juhatuse otsus.“
Ülevaade kõigi Riigikogu kodukorra seaduste ja Riigikogu töökorra seaduse muudatuste sisust, samuti muutmise katsetest vt VII–IX Riigikogu statistikakogumik (lk 192–200), X Riigikogu statistikakogumik (lk 125–127) ja XI Riigikogu statistikakogumik (lk 111–117). Neist kogumikest esimeses on muu hulgas kommenteeritud Riigikogu kodukorra seaduse ja töökorra seaduse arengut (vt lk 201–203). Vt ka Adams, J. Kodukorra juured ja sõlmküsimused. – Riigikogu Toimetised, 2002, nr 6 , lk 34–41.
RT 1992, 46, 584.
RT I 1993, 76, 1132.
RT I 1994, 90, 1517.
RT I 1995, 11, 115; 20, 295; 74, 1285; 83, 1440; 83, 1444; 1996, 29, 576; 30, 595; 1998, 107, 1765; 1999, 10, 148; 27, 382; 53, 574; 2000, 95, 610; 2001, 94, 581; 2002, 30, 176; 64, 393.
Riigikogu töökorra seaduse üks säte kaotas kehtivuse 1. jaanuarist 2008 (vt RKLS § 59).
RT 1992, 46, 582.
RT 1993, 6, 97; RT I 1994, 37, 569; 66, 1145; 1995, 14, 171; 1998, 98/99, 1577; 107, 1765; 1999, 16, 271; 2000, 25, 145; 2002, 29, 174; 36, 220; 57, 355; 57, 356; 2003, 4, 22; 2007, 16, 77. Peale selle tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 02.11.1994 otsusega asjas nr III-4/1-6/94 Riigikogu töökorra seaduse ühe sätte osaliselt kehtetuks (vt RT I 1994, 80, 1379).