По поводу непреложности законов государственной жизни. Сергей Юльевич Витте
же, как справедливо говорит профессор Чичерин, «тесно связана централизация, т. е. подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания. Бюрократия именно и служит органом этой системы»[16].
Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию[17] французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как «домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами».
Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же – на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается[18].
Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости
Профессор Градовский характеризует самоуправление как систему, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей, как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 11).
Князь Бисмарк в своих мемуарах, признавая ненормальным назначение органов самоуправления правительством, указывает, что благодаря такому назначению прусский лидер стал настоящим правительственным чиновником, который рассматривает свое место, как переходную ступень, и более считается со взглядами министерства, чем крейстага (Gedanken und Erinnerungen, В. I, Ss. 11–12).