Административное право России: учебник для вузов. Демьян Николаевич Бахрах
– администраторы, которые выполняли бы волю высшей власти. Министр, губернатор и прочие администраторы – вот те, кто служит высшей государственной власти, претворяет ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, т. е. властью, находящейся в подчинении высшей власти. Там, где возникают крупные, постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть[3]. Нетрудно увидеть различие между властью магистра («великого магистра ордена»), монарха и его министров, его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, им же назначаемых, сменяемых и оплачиваемых.
Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов… Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»[4].
Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти, законов (административная власть является вторичной по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.).
Разумеется, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. Но в правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет принятые на основании особой процедуры, опубликованные, а значит, известные широкому кругу лиц законы.
Второй – ее организующий характер. Административная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Она обязана объединять энергию, усилия граждан, организаций, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, их-то и осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.
Третий – ее универсальный характер во времени и пространстве, т. е. административная власть осуществляется везде, где функционируют
В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.