Россия и современный мир №4 / 2012. Юрий Игрицкий
федеральных органов управления первого уровня;
– определенный набор подфункций, признаваемых государственными, – соответствующий ему перечень федеральных органов управления второго уровня;
– определенный набор задач, выполняемых государством, – соответствующий ему перечень федеральных органов управления третьего уровня и т.д.41
При этом должны существовать определенные «вертикальные» и «горизонтальные» связи как во множестве «государственные функции – подфункции – задачи», так и в системе федеральных органов управления разного уровня.
Для построения такой идеальной модели управления необходимо знать: количество или принципы разграничения функций государства; количество или критерии подразделения функций государства на подфункции, а подфункций – на задачи и далее; принципы соотнесения органов управления и функций государства на одном уровне: один к одному или иначе; правила декомпозиции функций (подфункций, задач) государства во внутреннюю структуру соответствующего органа управления (обеспечивающие внутреннее единство системы управления); способы согласования органов управления одного уровня (по горизонтали) и разных уровней (по вертикали).
Однако только последний вопрос в настоящее время имеет некоторое решение. Так, для согласования действий государственных органов управления одного уровня принимаются специальные правила (в России – регламенты и совместные приказы), а вертикальное согласование деятельности органов управления обеспечивается иерархией подчинения. Попытка же построения системы федеральных органов исполнительной власти (управления) на основе современных представлений о функциях государства (т.е. «сверху вниз») наталкивается на целый ряд нерешенных теоретических проблем.
Во-первых, наука пока не дает четкого определения функций государства. В отечественной литературе приняты следующие определения. Функция рассматривается как роль, которую выполняет определенный институт по отношению к целому; как деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойства какого-либо объекта в данной системе отношений. Чаще встречается определение функций государства как основных направлений деятельности, обусловленных его сущностью, содержанием, целями и задачами [9, с. 26–48]. Но есть и другие, иногда прямо противоположные подходы. Одни исследователи считают главной функцией (целью) государства обеспечение безопасности сложно структурированного общества. Другие видят ее в защите индивида, его прав и свобод.
Во-вторых, набор государственных функций и их классификация у различных авторов осуществляется по-разному. Если одни рассматривают функции государства в генерализованном виде (две-три функции, в частности охранительная и регулятивная), то другие предпочитают их детализацию – десять и более функций.
Наиболее традиционным является разделение функций государства на внешние и внутренние, а также по сферам деятельности (экономические, социальные, политические и т.д.). Но даже на основании этих двух критериев можно построить разные системы