Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. Любовь Александровна Шарнина
либо осуществлялось «квазисамоуправление» в виде территориального общественного самоуправления в границах городских и сельских населенных пунктов, части городов, а также в виде государственного управления на местном уровне с участием выборных представительных органов107.
Указанные виды структур муниципально-территориального деления используются и в зарубежных странах. Поселенческая одноуровневая структура существует в Азербайджане (местное самоуправление осуществляется в городах, деревнях и поселках), Казахстане (местное самоуправление осуществляется в сельских и городских местных сообществах)108. В Италии в областях специального статута Валле д’Аоста, Сицилии, Трентино-Альто Адидже используется одноуровневая структура. Территориальными единицами местного самоуправления в них являются коммуны109. В остальных областях Италии используется двухуровневая структура: первый уровень – коммуны, второй – провинции110. Двухуровневая структура муниципально-территориального деления применяется также в США и Германии111, а во Франции, Польше – трехуровневая. Во Франции низовой уровень – коммуны, средний – департаменты, уровень регионального самоуправления – режьоны112. В Польше нижний уровень – гмины, средний – повяты, верхний уровень – воеводства113.
Распространенным решением вопроса о структуре муниципально-территориального деления, предлагаемым современными российскими учеными и практиками, работающими в сфере местного самоуправления, является создание однопорядковых муниципальных образований по одноуровневому принципу114. Все они сходятся на том, что одноуровневое муниципально-территориальное деление имеет преимущества по сравнению с многоуровневым. Оно позволяет экономить бюджетные средства, исключить проблему разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями различного уровня, а также проблему распределения доходных источников. Кроме того, чем меньше уровней власти и чем проще они организованы, тем более «прозрачна» и понятна их деятельность для населения, тем более эффективен контроль над ними.
На предпочтительность одноуровневой структуры муниципально-территориального деления указывал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Он отметил: «…район, непосредственно входящий в состав Республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального
Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»): Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004. № 7 (227). С. 6.
Раулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в странах СНГ и Балтии // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 111.
Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.
Коданева С.И. Местное самоуправление в Италии // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 87- 90.
Рыбушкин Н.Н., Зазнаев О.И. Муниципальные системы зарубежных стран: учеб. пособие. Казань. 1997. С. 10-11, 38-39.
Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. М., 1985. С. 124-133.
Миронова Н.И. Институт местного самоуправления в Польше // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / РАН ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отдел политологии и правоведения; отв. ред. выпуска В.В. Маклаков, В.М. Фадеев. М., 2000. С. 98-101.
См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: [Круглый стол Совета Федерации]: 25 апреля 2001 г. М., 2001. С. 18, 48-49, 60-61, 89, 155-156.