Сотрудничество в публичной политике и управлении. Коллектив авторов
и политика правящих режимов.
4.2. Сообщественное управление и формирование повестки дня
Исходным моментом сочетания правительственных и гражданских позиций является формирование управленческой повестки, лежащей в основе принимаемых властями решений и демонстрирующей реальный компромисс элитарных и гражданских структур по тем или иным общественным задачам. Будучи существенным показателем как настроений общества, так и внимания правящей элиты к запросам населения, управленческая повестка выступает мощным политическим фактором, влияющим на гражданскую активность и дальнейший характер использования институтов государственного управления. По сути, сочетание гражданских и правительственных повесток – это первая стадия формирования договорных по своей природе государственных целей, т. е. той конфигурации параметров, которые оформляют целевые устремления правительства [Blumer, 1971; Spector, Kitsuse, 1977]. Не случайно еще К. Мангейм писал, что «каждое решение, каждый вывод является компромиссом в игре реальных сил» [Мангейм, 1992, с. 152].
Наиболее важным источником противоречий между правительственной и общественной повестками в любой политической системе являются расхождения между институциональным дизайном и механизмами формирования государственной политики (тем более по вопросам, которые предусматривают обязательное гражданское участие). Политические нестыковки двух типов повесток отражают целый ряд структурных факторов, принципиально затрудняющих их согласование (например, несбалансированность функций отдельных институтов, способных к переработке только определенных мнений; параллельное сосуществование официальных норм и неформальных договоренностей элитарных сетей, подвижность состояний массового сознания и т. д.).
В принципе такие ситуации нестыковки понятны. Если государственное управление с формальной точки зрения – это по преимуществу функционирование иерархической структуры, направленной на создание препятствий для стороннего воздействия, то формирование государственной политики предполагает участие всех акторов, способных оказывать политическое давление на центры принятия решений. При этом наличие административных вертикалей, демонстрирующих асимметричность отношений государства и общества (даже в условиях развитой демократии), не исключает (а нередко и предполагает) тот факт, что правительственные планы могут существенно отклоняться от обсуждаемых оценок и предложений. Иначе говоря, для правительства публичная повестка – не только далекая от плана (включающего и скрытые цели) постановка задач, но и инструмент решения иных проблем – актуализации механизмов обратной связи, символического давления на общественное мнение, информирования о своих намерениях третьих сторон (других правительств), мониторинга настроений граждан, умиротворения протеста и т. д.
Дистанция между политическими механизмами публичного