Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos. Humberto Rojas Pinilla
modelos e indicadores que permitan valorarlos. Sus críticos, desde la economía ecológica, por ejemplo, aducen que los procesos de valoración son subjetivos y que están asociados a las pautas de valores y a los sistemas culturales y relaciones de poder presentes en cada sociedad, por lo que asignarle un valor a la naturaleza, o compensar un daño, se vuelve algo complejo. Estas valoraciones, desde luego, no son neutrales y propician la priorización de unos recursos naturales sobre otros, según los marcos valorativos involucrados (Martínez-Alier, 2004).
En esta dirección, los mecanismos económicos y jurídicos diseñados para abordar la problemática en la Reserva del Bosque Oriental de Bogotá, como el pago de servicios ambientales o compensaciones, han tenido poco éxito hasta ahora (véase Camargo, 2005a).
Desde esta perspectiva, y en lo que respecta, por ejemplo, a la urbanización informal, se ha propuesto, por una parte, el pago de incentivos a los propietarios de los predios en los Cerros Orientales para que los protejan; por otra, cobrar tasas retributivas a quienes los habitan por los servicios ambientales que disfrutan y reciben, es decir, mercantilizar los cerros y generar recursos a partir de la comercialización de su disfrute como “recurso productivo”.
En el caso del déficit de vivienda, se ha propuesto también crear incentivos privados para ampliar el mercado de vivienda de interés social —en adelante, VIS—, lo que, de paso, vale la pena afirmar, tampoco ha sido efectivo (Martínez, 2007).
Los críticos de este enfoque se preguntan qué sucedería en caso de que se aplicaran los pagos por cuidar de los recursos naturales y luego, por alguna razón, fueran suspendidos; así como qué sucedería si compitieran en el mercado distintos tipos de recursos, ¿cuál ganaría? En síntesis, la economía ambiental es criticada porque: 1) está sujeta al nivel de conocimiento, certezas y valoraciones sobre los “servicios” que presta la naturaleza; 2) establecería una “competencia” entre unos y otros ecosistemas, se pagaría por proteger a aquellos “que más servicios presten o mejor se valoren” sobre otros; 3) existe la posibilidad de que en el momento en que se deje de pagar por los servicios ambientales cese su protección y, en consecuencia, se destruyan o se sustituyan por otros “aparentemente más rentables” en el mercado, y 4) los sistemas culturales y las relaciones de poder limitan la efectividad del modelo (McCarthy y Prudham, 2004).
La economía de los recursos naturales, neoinstitucionalismo y recursos de uso común
Respecto a la compleja relación entre abundancia y conflicto violento en los países del Sur, algunos autores se han referido a la maldición de los recursos naturales y las posibles estrategias para superarla por medio del mejoramiento de la calidad de sus instituciones (Humphreys, Sachs y Stiglitz, 2007).
Esta rama económica se centra en las tendencias del uso, la apropiación y el control de los recursos de libre acceso y es denominada economía de los recursos naturales. Desde una aproximación neoinstitucionalista, vincula el conflicto con la apropiación privada y la depredación de ciertos tipos de recursos naturales con características de recursos de uso común —en adelante, RUC—.
Ostrom, Gardner y Walker (1994) identificaron las diferentes formas de apropiación entre varios tipos de recursos naturales teniendo como eje de análisis el libre acceso, la sustractibilidad y la posibilidad de exclusión (Ostrom, 2000). Esta perspectiva busca encontrar instrumentos para transformar conflictos que emergen por la competencia entre actores con asimetrías de poder para apropiarse, contaminar y agotar recursos de libre acceso, en principio los bienes públicos y los RUC (Ostrom et al., 1994; Ostrom, 2000).
Los bienes públicos son aquellos a los que no se puede restringir el acceso; por lo general, son percibidos como ilimitados (una señal de radio, el aire para respirar, la seguridad nacional, etc.), por lo tanto, el uso por parte de un agente, en principio, no limitaría su disponibilidad para los demás.
Los RUC, por su parte, aunque son de libre acceso, la utilización por parte de un agente restringe o limita su disponibilidad, uso o aprovechamiento por parte de otros agentes (como sucede con la pesca, la caza, el uso del espacio público, etc.). Sus características de propiedad indeterminada y de libre acceso permiten que sean apropiados por los actores más poderosos o que se depreden a causa de la ausencia de reglas consensuadas y operantes para su gobierno. Si cada unidad de recurso no es extraída cuando se tiene la oportunidad, es posible que que en el futuro no esté disponible por haber sido apropiada por otro agente, en consecuencia los agentes tienden a maximizar la utilidad individual extrayendo la mayor cantidad posible de unidades del recurso en el plazo inmediato. A este fenómeno se le denominó la tragedia de los comunes.11 Frente a esta problemática, Ostrom presenta como alternativa la acción colectiva dirigida a la protección y gobierno de los RUC y la aceptación de normas, reglas y castigos de manera consensuada entre los usuarios del recurso.
Ahora que el uso del concepto de RUC en el caso de los Cerros Orientales y sus recursos, si bien puede dar luz sobre instrumentos de política pública, presenta algunas limitaciones debido a que, por una parte, no hay completo libre acceso y, por otra, una tercera parte de los predios afectados por la declaración de la Reserva son de propiedad privada, por lo cual no se cumplirían la característica de recurso publico y de libre acceso (véase Camargo, 2005b; Maldonado, 2005).
No sobra tener en cuenta que un importante número de conflictos por recursos naturales están relacionados con la ausencia o bajo cumplimiento de normas para su gobierno, conservación y uso, o, por el contrario, por el exceso y superproducción de normas, situaciones que, a fin de cuentas, producen el mismo efecto. Sin embargo, y como ha planteado Ostrom (2000), un número importante de conflictos por recursos naturales con características de RUC han surgido, precisamente, como resultado de la imposición de procesos de nacionalización impuestos por los Estados nacionales (muchos poscoloniales) y la obligatoriedad de adoptar ciertos mecanismos de ordenamiento y control, o de instituir uno u otro sistema de gestión, mediante la promulgación de normas, instrumentos y procedimientos estandarizados, los cuales a menudo se enfrentan con las normas consuetudinarias y lógicas que han guiado las prácticas de gobierno de estos recursos por parte de los grupos conformados por sus usuarios tradicionales (indígenas, afrodescendientes, campesinos).
A este respecto, Ostrom, en sus investigaciones alrededor del mundo, encontró que los sistemas institucionalizados de gestión de los RUC: 1) no resultan adecuados a las características y complejidad de los recursos que pretenden regular; 2) no son lo suficientemente flexibles en relación con las fluctuaciones en las demandas y la disponibilidad de los recursos —estacionalidades o incertidumbre respecto a su abundancia o escasez (pesca, caza, entre otros)— y no son consecuentes con el contexto histórico y sociocultural de las comunidades que hacen uso de ellos, o 3) peor aún, no son reconocidos, ni valorados o percibidos por los usuarios del recurso como legítimos, elementos que por lo general resultan contraproducentes para el logro de sus objetivos, que consisten en garantizar la sostenibilidad del recurso y su provisión, así como en prevenir o dirimir los conflictos por su utilización o apropiación (Ostrom, 2000).
A lo anterior habría que agregar que, por lo general, se asume que las instituciones de gobierno cuentan con buena capacidad institucional, neutralidad y transparencia, pero esto es poco frecuente en las instituciones de los países poscoloniales, plagados de corrupción, clientelismo y patrimonialismo, donde los grupos con mayor poder tienden a capturar para su beneficio a las instituciones estatales (Acemoglu y Robinson, 2012).
Desde una perspectiva crítica, la literatura producida con base en los estudios de caso analizados por Ostrom ha expuesto numerosos ejemplos que muestran cómo la depredación de los RUC es originada, precisamente, por la destrucción, erosión y deslegitimación de las formas consuetudinarias y arreglos tradicionales que han sido estipulados por las comunidades para su gobierno, y por la imposición de saberes modernos y gubernamentalizados de gestión de los RUC (Ostrom, 2000). En este sentido, se presenta a continuación una serie de posturas económicas críticas.
Tres visiones críticas: la ecología política, la economía ecológica y la economía política
Las tres visiones que a continuación son reseñadas se apartan de la disciplina