GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. Павел Толстых
экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей “отхода” на какое-нибудь “теплое” местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название “системы вращающихся дверей”»[107].
С точки зрения изучаемого нами явления теория бюрократии играет чрезвычайно важную роль, так как именно чиновники оказывают существенное воздействие на суть принимаемых политических решений, в деталях разработки которых так заинтересован лоббист. Как справедливо замечает М. Крозиер, функционер, занимающий ничтожное место в официальной иерархии, будучи «экспертом» в своей узкой сфере, обладает значительной властью в силу своей персональной способности контролировать некий источник неопределенности[108].
Бюрократия, как мы будем понимать ее в дальнейшем, – это система государственной администрации, осуществляющая управление государственном сектором в соответствии с предписанными правилами.
Кроме того, можно выделить ряд определяющих взаимосвязей.
Во-первых, бюрократы, в отличие от публичных политиков, не связаны с интересами избирателей, они обслуживают прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Разрабатывая политические решения, проводя экспертизу, анализируя статистику и пр. чиновничество ставит в прямую зависимость от себя политиков. Лоббисты, понимая это, стремятся оказать влияние на итоговый документ или политическое решение, взаимодействуя с курирующими интересующую их тематику рядовыми чиновниками (ответственными за подготовку заключений, сбор информации и пр.) и уже через них воздействуют на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете.
Во-вторых, бюрократия является элементом стабильности и преемственности внутри политического процесса. Независимо от способов передачи власти бюрократия обеспечивает ее функционирование в период изменения власти (например, в послевыборный период, во время утверждения правительства, смены политического режима и пр.). Таким образом, функциональная бюрократия стабильна, она не так подвержена изменениям персонального состава как публичная власть. Указанное позволяет лоббистам выстраивать долгосрочные отношения, формируя и развивая свои политические сети.
В-третьих, чиновники не только активно участвуют в разработке федеральных законов, нормативных актов правительства и президента, но и реализуют уже принятые нормы за счет выпуска конкретизирующих их собственных ведомственных норм и подзаконных актов. По своему значению подзаконный акт зачастую оказывает большее (по сравнению с законом, в продолжение которого принят подзаконный акт) влияние на ход
Crozier M. Le Phenomene bureacratique. P.: Seul, 1963. P. 219.