Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013). Виталий Иванов
в 1991–1995 гг., всю первую половину 1990-х, главы регионов по общему правилу назначались, а избирались – в исключительном порядке.
Стоит отметить и то, что статус глав республик на федеральном уровне практически не регулировался, в то время как статус глав прочих регионов регулировался весьма и весьма подробно как законами, так и указами Президента. И такой подход практиковался даже после принятия Конституции – вопреки ее прямым предписаниям. Привилегированное положение республиканских глав предопределялось историческими факторами (только автономные республики были субъектами РСФСР, в 1990 г. их объявили субъектами еще и СССР, они едва не поучаствовали в Союзном договоре, они объявляли о своем «суверенитете» и т. д.).
Глава III
Нормативное регулирование и политическая практика 1995–2000 гг
1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295].
И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.
В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было[296].
В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов
Государственная Дума в мае 1995 г. приняла Постановление, в котором предложила провести повсеместные выборы глав одновременно с очередным думскими выборами, то есть в декабре 1995 г. (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 г. № 814-1 ГД «О выборах глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 2259).
В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (прежнее название – «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации» (первая официальная публикация редакции Закона с этой формулировкой: Российская газета. 1999. 8 июля).
Но Конституция имеет безусловный примат и прямое действие.