La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU. José Luis De Castro Ruano
La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU
paso hacia el horizonte de la defensa común que concibió teleológicamente el tratado de Maastricht.6 La regulación establecida en el Tratado acerca de la seguridad y la defensa europea expresa la voluntad de afirmar el protagonismo de la Unión como un actor militar cuyas capacidades se orientan en la defensa y promoción del multilateralismo, de acuerdo con el ordenamiento internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Es decir, se establece una apuesta estricta por la ortodoxia jurídica y la cooperación multilateral en materia de uso de la fuerza (art. 21.1 y 3.5 TUE.). El contenido nuclear de la PCSD viene recogido en los artículos 42 y ss.
De acuerdo con la noción de seguridad multidimensional que maneja la UE, esta no solo se apoya en medios militares, sino también en instrumentos civiles (art. 42.1 TUE) y tiene en cuenta otras amenazas (además de las clásicas amenazas tradicionales como las agresiones territoriales) como el terrorismo o las catástrofes de origen natural y humano.
El artículo 42, en su apartado 2, no deja lugar a dudas acerca de la vocación de la PCSD de construir una defensa común europea «una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad», sin menoscabo del «carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» y respetando las obligaciones derivadas de los compromisos OTAN para aquellos Estados que consideren esta organización el núcleo de su defensa común. Es decir, el Tratado incluye la obligación de respetar la voluntad de aquellos Estados neutrales y de aquellos otros que prefieren confiar su defensa a la Alianza Atlántica. La posibilidad del establecimiento de un ejército europeo queda excluida (art. 42.1: «La ejecución de estas tareas se apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros» y 42.3: «Los Estados miembros pondrán a disposición de la Unión (…) capacidades civiles y militares para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo»).7
El art. 42.5 hace referencia a la posibilidad de que el Consejo encomiende a un grupo de Estados miembros (que lo deseen y que tengan capacidades para ello, según precisa el art. 44) la realización de una misión (cooperación para una misión).8 Pero además se introducen otras posibilidades nuevas que avanzan en el camino de la conformación progresiva de la Europa de la Defensa.9
El artículo 42.6 establece, para aquellos Estados que lo deseen y que «cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar misiones más exigentes», la posibilidad de llevar a cabo una cooperación estructurada permanente (regida por el artículo 46 y el protocolo anexo n.º 10 sobre la cuestión que especifica las condiciones de establecimiento e ingreso en tal cooperación estructurada permanente).10 Nos encontramos así ante la posibilidad de constituir una Unión Europea de seguridad y defensa integrada por un grupo de Estados líderes en cuanto a su capacidad militar, al que podrían acceder solo aquellos otros socios que cumplan unas determinadas condiciones previamente acordadas.
El artículo 42.7 establece la cooperación para la defensa mutua. De acuerdo con ella, «si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás
Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.11 Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» (nuevamente se salvaguarda así la voluntad de aquellos Estados neutrales y los que priorizan la OTAN).
Para encontrar la siguiente innovación en esta materia tenemos que desplazarnos hasta el artículo 222 del TFUE dedicado a la Cláusula de Solidaridad, que se activará «si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano». En estos casos, «la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros». Esta cláusula no es estricta ni exclusivamente defensiva, sino una obligación de solidaridad reforzada que abarca muchas otras dimensiones además de la propiamente militar: «(…) la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares (…)».12
El artículo 42.1 establece que la PCSD proporcionará una capacidad operativa para desarrollar misiones fuera de la Unión que tengan por objeto garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Posteriormente, el artículo 43 establece los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Y aquí nos encontramos con que el Tratado de Lisboa amplía el número de casos en que puede desarrollarse una misión operativa en el marco de la PCSD. A las ya clásicas misiones humanitarias y de rescate, misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, misiones para la gestión de crisis en las que intervengan fuerzas de combate incluidas las misiones de restablecimiento de la paz así como las operaciones de estabilización al término de los conflictos, se añade ahora otro tipo de misiones propias de la defensa tales como las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones de asesoramiento, estabilización y misiones de asistencia en cuestiones militares, así como de lucha contra el terrorismo.
Un elemento clave e indispensable, verdadera conditio sine qua non, en la conformación y puesta en marcha de todo este entramado de la PCSD lo constituye el reforzamiento de las capacidades militares en el seno de la Unión, lo cual no significa única ni principalmente gastar más, sino sobre todo, gastar mejor y más coordinadamente.13 Y para todo ello, un instrumento fundamental es la Agencia Europea de Defensa recogida en el artículo 42.3 del Tratado de Lisboa que le proporcionará base jurídica, aunque creada ya por Acción Común de 12 de julio de 2004.14 Esta agencia tiene funciones en el ámbito de las capacidades de defensa, la investigación y la adquisición de armamento; y «determinará las necesidades operativas, fomentará medidas para satisfacerlas, contribuirá a definir y, en su caso, aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa, participará en la definición de una política europea de capacidades y de armamento y asistirá al consejo en la evaluación de la mejora de las capacidades militares». El artículo 45 establece las misiones concretas asignadas a esta agencia. Hay que llamar la atención sobre el hecho de que el Tratado no hace referencia a las demás agencias de la UE, por lo que esta recibe un tratamiento singularizado y excepcional. El Tratado asume el acervo que, de manera consensuada se ha venido articulando en el seno de la agencia desde su creación.15 La agencia adquiere una relevancia especial en el marco de la cooperación estructurada permanente, pues se convierte en el instrumento para mejorar las capacidades militares de defensa de aquellos Estados que deseen participar en esta modalidad de cooperación que exige cierta integración de capacidades defensivas. La agencia se encarga de especificar las necesidades operativas y desarrolla a su vez, numerosos programas conjuntos para la adquisición y modernización de sistemas armamentísticos.16
En definitiva, el Tratado de Lisboa pone a disposición de la UE importantes instrumentos para fortalecer su capacidad de actuación en el medio internacional, también en el ámbito operativo, y ello desde una apuesta estricta por el derecho internacional y la promoción del multilateralismo. Que estas potencialidades se tradujesen en capacidades reales dependía de la voluntad política de los Estados miembros.17
3. LA PARADÓJICA PARÁLISIS POST-LISBOA
Las grandes expectativas que generó el Tratado de Lisboa de que la UE se convirtiera en un actor internacional relevante en materia de seguridad y defensa, capaz de afrontar misiones operativas de mayor envergadura que las que venía llevando a cabo desde el 2003 en que se iniciaron, se fueron diluyendo en los siguientes años. Tras el año 2009 en que Lisboa entra en vigor, empezamos a observar un cierto anquilosamiento de la PCSD; precisamente cuanto contábamos con más instrumentos políticos y jurídicos para actuar, y cuando asistíamos a una mayor demanda de seguridad en Europa, la PCSD se estanca y pierde relevancia.18 Incluso disminuye el número de misiones operativas, a pesar de que el nuevo Tratado, como hemos visto, ampliaba los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Así, entre el 2003 en el que se desarrolla la primera misión comunitaria y el 2009 en el que entra en vigor el Tratado,