La ley y la trampa en América Latina. Steven Levitsky
a principios del siglo XX las élites conservadoras de la mayor parte de Europa reemplazaron los sistemas electorales de mayoría con sistemas de representación proporcional (RP) en un esfuerzo por minimizar las derrotas frente a la creciente fuerza electoral de los partidos socialistas. Estas teorías de diseño a futuro se apoyan sobre ciertos supuestos fundamentales: por ejemplo, los actores deben creer que las reglas que diseñan subsistirán más allá del mediano o largo plazo; y deben tener alguna certeza de que ellos mismos se mantendrán activos y, por lo tanto, podrán seguir esas reglas. En otras palabras, los diseñadores de las reglas electorales a futuro deben ser capaces de “predecir con alguna certeza la futura estructura de la competencia electoral” (Boix, 1999: 622). Ninguno de estos supuestos se sostiene en entornos de fragilidad institucional. Cuando la volatilidad electoral es alta y las instituciones se reemplazan fácilmente y a menudo, el diseño a futuro se vuelve más difícil. En ese contexto, quienes diseñan las reglas siguen interesados en su propio beneficio, pero es menos probable que piensen a futuro. En cambio, según sostienen académicos como Remmer (2008) y Calvo y Negretto (2020), es más probable que los políticos diseñen reglas que apunten a asegurar ventajas electorales en el corto plazo. Esta visión limitada bien puede tener el efecto de potenciar la inestabilidad institucional. Por lo tanto, permitir la variación del horizonte temporal de quienes diseñan las reglas debería mejorar la validez externa de las teorías de diseño institucional y así facilitar su aplicación en los diferentes contextos nacionales.
Por último, la atención a la variación de la fortaleza de las instituciones ha dado lugar a nuevas perspectivas sobre la dinámica del cambio institucional. Un trabajo reciente sobre la tradición institucionalista histórica se ha centrado en las formas de cambio gradual que surgen de la reinterpretación o la lenta reutilización de reglas escritas existentes (Streeck y Thelen, 2005; Mahoney y Thelen, 2010). Estos estudios responden a las limitaciones de una bibliografía anterior que hacía hincapié en el cambio discontinuo: momentos de cambios drásticos y de gran alcance seguidos de largos períodos de estabilidad que dependen del pasado o de la trayectoria [path-dependent] (Krasner, 1988). Aun así, los patrones de estratificación, desplazamiento, conversión y desgaste identificados por Thelen y sus colaboradores actúan en un contexto de instituciones formales sólidas. Como ya hemos sostenido (Levitsky y Murillo, 2009, 2013, 2014), la dinámica del cambio institucional puede ser bastante diferente en un entorno de debilidad de las instituciones. En vez de caracterizarse por su “adherencia”,[5] el cambio institucional tiende a ser repentino y total, a menudo seguido por un patrón de sustituciones en serie, en el que se reemplazan reglas y procedimientos en masa, sin siquiera lograr asentarse en un equilibrio estable (Levitsky y Murillo, 2013, 2014).
En segundo lugar, los actores en un entorno de debilidad institucional pueden alcanzar cambios verdaderamente sustanciales con modificaciones de los niveles de aplicación o cumplimiento en lugar de cambios en las reglas. Mahoney y Thelen (2010) han demostrado que las brechas en el cumplimiento pueden actuar como un mecanismo de cambio encubierto merced a la reinterpretación sutil de las metas institucionales, incluso si las estructuras institucionales formales permanecen intactas. Desde esta perspectiva, estudios recientes exponen que la “activación” de instituciones hasta entonces latentes puede ser una fuente importante de cambio (véase Levitsky y Murillo, 2013, 2014). Por ejemplo, el análisis de Saffon y González Bertomeu (2020) sobre los derechos de propiedad mexicanos durante el período del Porfiriato –entre 1876 y 1911– revela que cambiar los patrones de aplicación puede tener consecuencias de largo alcance sin alterar la letra de las leyes.[6] Al mismo tiempo, el incumplimiento también puede ser una fuente de estabilidad institucional formal, en especial cuando modera las consecuencias distributivas de una institución (Levitsky y Murillo, 2014).[7] Por ejemplo, durante los años noventa, los gobiernos de América Latina, en busca de mercados laborales más flexibles, relajaron la aplicación de las leyes laborales existentes sin eliminarlas de los libros (Bensusán, 2000; Cook, 2010).
Algunas investigaciones recientes sugieren la necesidad de un enfoque más consciente de la debilidad institucional como objeto de estudio, en lugar de tomarla como una especie de “error aleatorio” que obstruye el correcto análisis de las instituciones. Esa es la meta que persigue el presente libro.
[2] Sobre los límites de los mandatos presidenciales, véanse Helmke (2017), Pérez-Liñán (2007), Corrales y Penfold (2014); sobre las leyes laborales, Bensusán (2000), Piore y Schrank (2008), Ronconi (2010), Murillo, Ronconi, y Schrank (2011), Coslovsky (2011), Amengual (2014); sobre la función pública, Grindle (2012), Gingerich (2013); sobre las leyes tributarias, Bergman (2009); sobre la ocupación ilegal de predios y la venta ambulante, Holland (2017), Hummel (2017).
[3] La variación en la aplicación también debería influenciar las preferencias individuales sobre la política social, en línea con el hallazgo de Mares (2005), según el cual la experiencia individual previa con las instituciones estatales afecta las preferencias de las políticas. La bibliografía de política social se vería beneficiada si se agregara la variación de la aplicación a la gama de estrategias disponibles para los políticos, tal como se benefició al enfocarse en los efectos del cambio encubierto a pesar de la continuidad institucional formal (Hacker, 2005; Palier, 2005).
[4] Este tipo de renegociación suele implicar convenios intersectoriales que violan las normas que regulan la concentración de mercado y los conflictos de interés (Post, 2014; Post y Murillo, 2016).
[5] Por ejemplo, Streeck y Thelen (2005: 18) asumen de manera explícita la “rigidez de las estructuras institucionales” en su debate sobre la liberalización de la economía en democracias avanzadas.
[6] América Latina exhibe instancias de activación y desactivación de mayor alcance que las que sugieren Mahoney y Thelen (2010), ya que los actores políticos no necesariamente están limitados a la discrecionalidad otorgada por la letra de las leyes. Los procesos de activación y desactivación también pueden revertirse. Holland (2017, 2020) demuestra que los fines electorales promueven la activación y desactivación de las normas para la venta ambulante en Bogotá, Lima y Santiago de Chile.
[7] Por ejemplo, durante un debate de 2018 sobre la reforma de las leyes que prohíben el aborto en la Argentina, los defensores de la actual prohibición argumentaban que dicha reforma no era necesaria porque ninguna mujer era realmente castigada por interrumpir su embarazo (“Aborto: no faltar a la verdad”, La Nación, 29/7/2018, disponible en <www.lanacion.com.ar>).
1. Definición de las instituciones
Antes de conceptualizar la debilidad institucional, debemos establecer qué son las instituciones. La mayoría de los institucionalistas toman como punto inicial la definición de North (1990: 3, 4) que las caracteriza como “los límites concebidos por los seres humanos que moldean la interacción humana [de maneras] perfectamente análogas a las reglas del juego de un deporte de competición por equipos” (véase, por ejemplo, Peters, 1999: 146). En trabajos anteriores (Brinks, 2003; Helmke y Levitsky, 2006), hemos argumentado que las instituciones están constituidas por reglas y, al definir las instituciones informales, hemos buscado diferenciar las reglas de las afirmaciones puramente descriptivas o las expectativas de comportamiento. Aquí tomamos el mismo punto de partida: la noción de que las instituciones (formales) están constituidas por reglas (formales). Esto nos permite enfocarnos en los límites formales “concebidos por los seres humanos” y aceptados como obligatorios dentro de un sistema de gobierno. Como veremos, estas restricciones formales interactúan de maneras complejas con reglas sociales y otras instituciones informales, lo que afecta tanto el trabajo que hacen las instituciones como su potencial fortaleza o debilidad. Sin embargo, en la instancia de las definiciones, podemos acotar nuestro alcance a las reglas formales.
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