Instituciones, sociedad del conocimiento y mundo del trabajo. Gonzalo Varela Petito
fueron muy poco utilizados debido a la baja demanda generada por la estructura productiva a causa de la escasa propensión a la inversión del empresariado local.
Al mismo tiempo, junto a los fondos, se modificaron y se introdujeron, por medio de leyes y decretos, ulteriores instrumentos de fomento a las actividades de I&D y CT: los incentivos fiscales. Se creó un sistema de deducciones fiscales y créditos fiscales por gastos en determinadas actividades de CT e I&D por categorías de agentes. Sin embargo, se registró una subutilización de los incentivos previstos, debido a los altos costos de transacción asociados, a la falta de una cultura de la innovación en el tejido empresarial latinoamericano y a la ausencia de una política de sensibilización orientada a la difusión de información sobre dichos sistemas de apoyo financiero (Jaramillo, 2003; Yoguel, 2003).
En conclusión, se puede afirmar que los recursos otorgados por medio de los fondos orientados a la demanda y de los incentivos fiscales resultaron en acciones por debajo de lo deseable de la política tecnológica, con menores niveles de montos concedidos de los previstos. Asimismo, aportaron escasos recursos a la realización de actividades de investigación y modernización tecnológica.
El sistema de instrumentos de apoyo a las actividades de CT e I&D introducido en Brasil entre 1999 y 2002, representa el caso más novedoso en el panorama de los fondos regionales. El modelo brasileño coordina y vincula el lado de la demanda con el de la oferta mediante un sistema de administración conjunto de los recursos. La introducción del sistema de fondos sectoriales e incentivos fiscales para las actividades de CT respondió a la necesidad de armonizar la política de CT con la política industrial, así como al objetivo de superar las asimetrías entre sector académico y empresarial en los esfuerzos de innovación (Pacheco, 2003).
El sistema de los fondos en Brasil es complejo y articulado y representa un avance en el proceso de aprendizaje del diseño de las políticas de CT en la región. En primer lugar, se trata de un modelo orientado al desempeño y a los resultados, que prevé una participación conjunta de distintos actores, como son las universidades, los centros de investigación y el sector privado en general. En efecto, los fondos brasileños se administran según una visión estratégica, compartida y orientada a los resultados a través de comités de gestión en los cuales participan tanto los ministerios sectoriales y de CT y la comunidad académica como el sector empresarial.
El modelo de los fondos brasileños es lo que se puede llamar un modelo de oferta y de coordinación. Este sistema se compone de 14 fondos; 12 fondos correspondientes a 12 sectores considerados estratégicos y que disponen de una renta suficientemente elevada para financiar las actividades de CT —como el sector petrolero, el energético, el de los transportes terrestres y el de las telecomunicaciones—, y dos fondos transversales, uno, el Fondo Verde-Amarillo, instituido con el objetivo de fomentar de la cooperación entre los organismos de investigación y las empresas, y un fondo horizontal que subsidia el mantenimiento y la modernización de la infraestructura tecnológica de las universidades y organismos de CT. En el caso de los 12 fondos sectoriales, los recursos provienen directamente de la renta generada en los mismos sectores, conforme a lo establecido en las leyes de constitución de los fondos. Por ejemplo, en el caso del CT-petro —el fondo sectorial del petróleo— los recursos provienen de las royalties de la producción de petróleo y gas natural, mientras que en el caso del CT-energ —el fondo sectorial para la energía— se destina al fondo entre 0.75 y 1% del ingreso neto de las empresas concesionarias de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. El fondo Verde-Amarillo se financia por medio de las contribuciones, en forma de royalties, de las empresas que detienen licencias de uso o que adquieren conocimiento tecnológico del exterior y el fondo CT-infra —el fondo para la infraestructura de CT— está constituido por un porcentaje de los recursos destinados a los demás fondos sectoriales.
Es de notar que cada fondo es administrado por un comité de gestión compuesto por miembros del ministerio de CT, de los ministerios sectoriales, de las agencias reguladoras, de la comunidad científica y académica y del mundo empresarial. Este sistema de fondos, que privilegia la coordinación entre los varios actores del SNI, presenta innegables ventajas, sobre todo respecto del sistema de fondos orientados sólo a la demanda. En este caso, se supera la visión lineal del proceso de innovación y se adopta un enfoque más complejo y articulado del proceso de acumulación y desarrollo de capacidades tecnológicas. Se insiste en la coordinación entre los distintos agentes del SNI y por medio del mecanismo de financiación se vinculan las empresas con el desarrollo de las actividades de CT.
Este modelo sin embargo no carece de límites. La complejidad del mecanismo, la posible superposición de intereses entre los varios ministerios presentes en los comités de gestión y la necesidad de llegar a acuerdos entre diferentes actores producen problemas de coordinación que pueden comprometer el manejo eficiente de los fondos. No obstante, el modelo brasileño representa una evolución en las capacidades latinoamericanas de diseñar y establecer políticas tecnológicas.
Políticas tecnológicas en economías abiertas y globalizadas
Como se ha evidenciado en la primera sección, en los años de la industrialización por sustitución de importaciones, el sector público jugó un papel central en la creación de la infraestructura institucional del sistema de CT y en el desarrollo productivo y tecnológico. El modelo de intervención era de carácter lineal desde la oferta estatal hacia el sistema productivo y la oferta institucional era marcadamente selectiva. A partir de las reformas, los mecanismos de innovación siguen siendo determinados por un modelo lineal, pero la dirección se ha invertido hacia incentivos a la demanda. Tras las reformas, se ha privilegiado la intervención basada en políticas tecnológicas horizontales y de subsidio a la demanda. Los instrumentos dirigidos a estimular a las organizaciones a relacionarse con el sistema productivo fueron generalmente asociados a la creación de nuevos organismos o a la transformación de los existentes en “vendedores” de servicios.
Mientras que las políticas tecnológicas del periodo de industrialización por sustitución de importaciones excluyeron las necesidades del sector productivo privado para poder competir en el escenario internacional, las políticas durante el periodo de las reformas, ante una creciente apertura y privatización de la economía, si bien pusieron el énfasis en el lado de la demanda y en el sector productivo, no consiguieron incentivar la demanda de las empresas. De hecho, el aparato productivo de la región se insertó en redes de producción internacional y se especializó en procesos productivos que demandan poco conocimiento, al tiempo que su poca demanda tecnológica se orientó principalmente a empresas e instituciones localizadas en las economías más avanzadas.
| Cuadro 2.2. Una síntesis de las políticas tecnológicas | |
| Industrialización por sustitución de importaciones | A partir de las reformasestructurales |
| Modelo lineal de oferta selectiva Enfoque: sector estatal como proveedor de CT– Patrón lineal y top-down de difusión del conocimiento– Adopción de políticas de oferta institucional centralizada y selectiva– Predominancia del sector público y del mundo científico en la gestión de las organizaciones de CT | Modelo lineal orientado al fomento de la demandaEnfoque: sector privado como demandante de CT– Patrón lineal y bottom-up de difusión del conocimiento– Adopción de políticas horizontales y de fomento a la demanda– Introducción y predominancia de los mecanismos de mercado en la gestión de las organizaciones de CT |
En efecto, la dificultad de la estructura productiva local de generar y demandar conocimiento se explica en parte por la posición ocupada por las empresas latinoamericanas en las redes de producción global. Por ser parte de los sistemas internacionales de producción integrada (SIPI), o a causa de la creciente ola de fusiones y adquisiciones (FA) directas hacia las empresas de la región, la mayor parte de las empresas de América Latina se especializa en los segmentos productivos de baja generación de conocimiento, mientras que los vértices de las jerarquías de las redes, localizados principalmente en los países desarrollados, lideran los procesos de creación y acumulación de conocimiento y capacidades tecnológicas (Cimoli, 2002).
Por lo tanto, si bien la integración en los circuito de los SIPI permite la generación de economías de escala en la