Sociología de las organizaciones Públicas. Mario José Krieger
la segunda gran reforma administrativa en el país. La primera, en los años treinta, creó en el país la burocracia profesional: fue la Reforma Burocrática, que ocurrió en el marco de un régimen autoritario, al igual que, dicho sea de paso, aconteció con las reformas que implantaron el servicio público profesional en los países europeos en el siglo pasado. La segunda, en los años noventa, cambia las instituciones para permitir que los administradores públicos puedan gerenciar con eficiencia las agencias del Estado y ponerlas al servicio de la ciudadanía. Eficiencia administrativa y democracia son los dos objetivos políticos mayores de las sociedades contemporáneas, que el saber convencional plantea como contradictorios. La tesis fundamental de este libro es, sin embargo, que la Reforma Gerencial, mediante la cual se alcanzará una mayor eficiencia en el seno del Estado, sólo será victoriosa si cuenta con la existencia de un régimen democrático y si busca fortalecer sus instituciones. O, dicho en otras palabras, si la mayor autonomía asegurada a los administradores públicos que prevé la Reforma Gerencial, estuviese acompañada no sólo por controles administrativos y por la competencia administrada, sino principalmente por controles democráticos que están siendo y deberán ser profundizados: el control social o participativo, el control de la prensa y de la opinión pública, el control de la oposición política. La segunda tesis es que esta reforma sólo tendrá sentido si realmente se logra atender mejor al ciudadano.
La Reforma Gerencial tiene en el Brasil como documento básico el Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de septiembre de 1955. Con este documento el gobierno procura definir las instituciones y establecer las directrices para la implantación de una administración pública gerencial. La reforma es gerencial porque se inspira en la administración de las empresas privadas y porque apunta a dar al administrador público profesional condiciones reales para gerenciar con eficiencia las agencias públicas. Es democrática porque presupone la existencia de un régimen democrático, porque pone en claro el carácter específico, político, de la administración pública, y principalmente porque en ésta los mecanismos de control, de carácter democrático, son esenciales para que pueda haber delegación de autoridad y control a posteriori de los resultados. Es social-democrática porque afirma el papel del Estado como garante de los derechos sociales y le proporciona los instrumentos gerenciales para hacerlo, de manera no sólo más democrática sino también más eficiente de como lo haría el sector privado. Es social-liberal porque confía en el mercado como un óptimo aunque imperfecto distribuidor de recursos; porque utiliza la estrategia de la competencia administrada en los cuasi-mercados para controlar las actividades sociales financiadas por el Estado mediante las entidades descentralizadas: las organizaciones públicas no estatales; y porque, aunque afirma el deber del Estado de proteger a los más débiles –los niños pobres, las madres solteras, los ancianos– no es paternalista ni subestima la capacidad de cada individuo para defender sus propios derechos como ciudadano, ni su capacidad de trabajo si se le ofrecen los debidos incentivos y oportunidades. Por todas estas afirmaciones de Bresser Pereira, es que me atrevo a denominarla neogerencialista, frente al gerencialismo más ortodoxo, de Osborne, o al conservadurismo del Consenso de Washington y algunas de las experiencias descriptas al principio de este capítulo.
Continuamos citándolo a Bresser Pereira: En un primer momento muchos pensaron que el país no estaba aún preparado para la propuesta de reforma, que las fuerzas patrimonialistas y corporativistas eran aún demasiado fuertes para poder ser derrotadas, pero pronto fue quedando claro que esto no era verdad, el país estaba maduro para el cambio. Hubo también quienes en un primer momento confundieron las nuevas ideas con una concepción neoconservadora de la reforma del Estado. El hecho de que estas reformas se hubiesen producido principalmente en el Reino Unido, durante el gobierno Thatcher, llevaba a esa confusión aunque otros países con gobiernos socialdemócratas hubieran emprendido y continuaran llevando adelante reformas gerenciales. Pronto, sin embargo, fue quedando claro que la nota infamante de neoliberal o neo conservadora no se aplicaba a la reforma brasileña: una reforma neoconservadora de la administración pública es aquella que se limita a proponer la reducción del aparato del Estado, a promover el downsizing; no reconoce la especificidad de la administración pública, pretendiendo reducirla a la administración de empresas; no otorga un papel decisivo al control social de los servicios públicos; y, al adoptar los principios de la teoría de la selección racional, niega o reduce al mínimo la posibilidad de cooperación, acentuando solamente los controles rígidos.
Bresser Pereira parte del presupuesto de que existen tres formas de administrar el Estado: la “administración patrimonialista”, la “administración pública burocrática” y la “administración pública gerencial”. La administración patrimonialista es del Estado pero no es pública en la medida en que no apunta hacia el interés público. Es la administración típica de los estados pre-capitalistas, más particularmente de las monarquías absolutistas que antecedieron inmediatamente al capitalismo y a la democracia. Es la administración que confunde el patrimonio privado del príncipe con el patrimonio público. Sobrevive en los regímenes democráticos imperfectos a través del clientelismo. La administración pública burocrática es aquella basada en un servicio civil profesional, en la dominación racional-legal weberiana y en la universalización de los procedimientos, expresada en normas rígidas de procedimiento administrativo. La administración pública gerencial, que también puede ser llamada “nueva gestión pública” (new public management).
La reconstrucción del Estado en América Latina
En América Latina, como respuesta a las crisis, se ha registrado un mayoritario regreso del Estado en áreas significativas del desarrollo económico y social.
El PBI según la CEPAL creció en promedio en la región a tasas superiores al 4 y 5 % en los años 2004 al 2013 con excepción de un decrecimiento del 1,9 % en 2009 y tasas del 3,1 % en 2012 y 2,6 % en el 2013. En ese mismo período el desempleo bajó del 10,3 % al 6,3%. Las reservas aumentaron de 225.752 a 832.061 millones de U$s y la deuda pública descendió del 51,2 al 31.4 como % del PIB.
Mucho de este crecimiento y mitigación de la desigualdad se debió a términos de intercambio favorables, pero también al desendeudamiento, a no seguir las recetas del FMI, a prestar atención a las críticas de Stiglitz y a desarrollar políticas neo-keynesianas y neo-intervencionistas. Muchas de ellas eran calificadas por economistas como Williamson de populistas.
Bresser Pereira califica esta etapa como del nuevo desarrollismo. Señala que no es una simple teoría económica, sino una estrategia nacional de desarrollo. Afirma que se diferencia del desarrollismo de los 50 en que no defiende amplias medidas para proteger a una industria infante y en que, si bien le otorga al Estado un papel central, cree que para llevar a cabo su tarea éste debe ser financieramente sólido y administrativamente eficiente. Por otro lado, a diferencia de la ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo no cree que el mercado pueda resolverlo todo, ni que las instituciones deban limitarse a garantizar la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos. El nuevo desarrollismo es entonces un tercer discurso, un conjunto de propuestas útiles para que los países de desarrollo medio, como Brasil y Argentina, recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones más prósperas (69).
Afirma Bresser (70) que en los 40, 50 y 60, los desarrollistas y keynesianos dominaban el panorama económico de América Latina. A partir de los años 70, sin embargo, en el contexto de la gran ola neoliberal y conservadora, la teoría keynesiana, la teoría económica del desarrollo y el estructuralismo latinoamericano fueron desafiados por los economistas neoclásicos. Desde los 80, en el marco de la crisis de la deuda externa, estos economistas consiguieron aplicar su doctrina a los países en desarrollo. La ideología neoliberal se volvió hegemónica en América Latina. La estrategia nacional de desarrollo entró en crisis y fue sustituida por una estrategia impuesta a los países de la periferia por los países desarrollados. El nuevo desarrollismo es un tercer discurso que se ubica entre el discurso del desarrollismo clásico (y de las distorsiones populistas que sufrió, principalmente durante la crisis de la deuda de los 80) y el de la ortodoxia convencional. Es un conjunto de propuestas de reformas institucionales y de políticas económicas a través de las cuales las naciones de desarrollo medio buscan, al inicio del siglo