Política exterior, hegemonía y estados pequeños. Carlos Murillo Zamora

Política exterior, hegemonía y estados pequeños - Carlos Murillo Zamora


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F. Veggeland y S. Borgen (2002: 7), desde la perspectiva de J. March y J. Olsen, los Estados son jugadores de roles (role-players), por lo que al tomar sus decisiones enfatizan las normas, significados e identidades compartidas y no las consecuencias, como sugiere la perspectiva utilitarista (propia de la lógica consecuencial). Así, desde la perspectiva de lo apropiado, los contextos institucionalizados tienen significativas influencias en la toma de decisiones, pues facilitan los entendimientos intersubjetivos y adquieren un “yo” y una identidad distintiva de los agentes que lo conforman (ibíd.). Por tanto, la lógica de lo apropiado es básica a la lógica de la acción política; pues que la acción es institucionalizada a través de la estructura de reglas y rutinas, en cuyo escenario se desarrollan redes de reglas e interacciones definidas por esas reglas, basadas en la confianza; por lo que las instituciones basadas en normas llegan a ser importantes en la acción (ibíd.).

      Esto es relevante en el caso de la política exterior, porque esta puede ser explicada a través de “…la aplicación de reglas asociadas con identidades particulares a situaciones particulares” (March & Olsen 1998: 951).

      No sólo hay que observar la conducta estatal en un sentido general, sino considerar el rango de áreas temáticas en que participen los Estados; por lo tanto, el isomorfismo que caracteriza las prácticas estatales es limitado, pues los agentes estatales se comportan de forma diferente en distintas áreas (ibíd.: 25). En las áreas temáticas se pueden producir similitud de conductas estatales, diferenciándose de la que adoptan en otras áreas; lo que resulta básico en esta investigación al trabajarse en áreas temáticas enmarcadas en contextos institucionales.

      Las normas están muy relacionadas con y son generadoras de dos fenómenos claves en el ámbito internacional y en las relaciones entre Estados: persuasión y socialización, que son recursos utilizados por los Estados –particularmente los poderosos– para influenciar en los actores internacionales. Pero también son determinantes en la construcción de la identidad y las prácticas asociadas, que no puede ser cambiadas voluntariamente (Rittberger 2004: 6), por lo que los procesos de aprendizaje son relevantes.

      La persuasión es fundamental en la hegemonía y consiste en “…el proceso por el cual la acción del agente llega a ser estructura social, las ideas llegan a ser normas y lo subjetivo llega a ser lo intersubjetivo” (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para A. Johnston (2001: 496) la persuasión es un microproceso de la socialización, que implica cambiar las ideas, opiniones y actitudes de los actores, en ausencia de abierta coerción mental o material. Esto genera conocimiento común, “convenciones epistémicas” u homogenización de intereses.

      J. Checkel (2002) profundiza un poco más en este fenómeno al señalar que la persuasión es “…un proceso social de interacción que involucra cambio de actitudes acerca de la causa y efecto en ausencia de visible coerción.” Es decir, “…una actividad o proceso en la cual un comunicador intenta inducir un cambio en la creencia, actitud o conducta de otra persona… a través de la transmisión de un mensaje en un contexto en el cual el persuadido tiene algún grado de libre escogencia.”

      Desde esa perspectiva, la persuasión “no flota libremente en el aire”, sino que es facilitada o dificultada por factores y condiciones generales del contexto en donde tiene lugar. A lo que se suma el hecho que “la pequeñez y despolitización promueven la persuasión”; es decir, considerando el factor ambiental y el nivel de la agencia “…la persuasión dirigida a convencer a un individuo a cambiar sus actitudes básicas parece trabajar mejor en audiencias pequeñas conocidas y privadas” (Checkel 2002). Por ejemplo, la persuasión en el Consejo de Seguridad es mayor que en la Asamblea General de la ONU por el contexto ambiental y las características y rol de la agencia en cada uno de esos ámbitos; pero si se suma la posición que ocupa el Estado miembro en la jerarquía internacional y sus necesidades e intereses, los Estados pequeños tienden a ser más susceptibles de persuasión, particularmente en áreas temáticas complejas y sensibles para las grandes potencias.

      Así “…los Estados son inducidos a cambiar sus políticas por una combinación de incentivos y amenazas de aquellos Estados promotores de nuevas normas” (Duffield 2007: 56); es decir, están sometidos a un proceso de socialización. Como las grandes potencias disponen de mayores recursos y medios para promover nuevas normas, tendrán más posibilidad de adoptar aquellas que favorezcan sus intereses y condicionen aun más la conducta de los actores más pequeños y débiles, en el marco de ese proceso.

      La socialización es “…un proceso por el cual la interacción social conduce a los novatos a endosar formas esperadas de pensar, sentir y actuar” (Johnston 2001: 494); es decir, “…un proceso por el cual los actores adquieren identidades diferentes, conduciendo a nuevos intereses a través de interacciones regulares y sostenidas en amplios contextos y estructuras sociales” (Bearce & Bondanella 2007: 706).62 Así la socialización está dirigida a crear membresía en una comunidad, lo cual conduce a considerar los entendimientos intersubjetivos como dados. En ese sentido, las instituciones internacionales constituyen los escenarios en donde la socialización de los Estados tiene lugar en forma más acelerada, como analizo posteriormente; es decir, la variable independiente clave son las instituciones, que generan profundos procesos de socialización internacional, como ocurre en las organizaciones intergubernamentales y como señala J. Checkel (citado ibíd.: 707) “…las instituciones constituyen los actores [estatales] y sus intereses”; o sea son “sitios de socialización” y “promotores de socialización”.63

      Pero como mencioné antes hay actores que son más propensos, por sus características y variables endógenas y su posición en la estructura internacional y otros factores exógenos, a ser persuadidos y socializados, sobre todo cuando poseen sistemas políticos penetrados, según analizo a continuación.

      A diferencia de otros ámbitos de las políticas públicas y del acercamiento a esta cuestión de la influencia externa sobre la formulación de las políticas hecho por las Ciencias Políticas, en política exterior cada situación se considera única, por lo que su estudio no responde a los mismos criterios utilizados en esos otros ámbitos (171). De ahí la necesidad de una explícita conceptualización y determinar la fuente de la causalidad en el ámbito internacional y su interacción con el escenario doméstico. Ello porque se puede plantear que los individuos son los agentes causales o que los roles políticos, las estructuras gubernamentales, los procesos sociales o el sistema internacional son los determinantes de la conducta exterior, dependiendo de lo que se desea priorizar en la observación. Si la causalidad está en una o en todas, entonces en cuáles circunstancias interviene para determinar el grado de influencia de cada una sobre la conducta de los decisores (172), resulta un cuestionamiento fundamental; pero de compleja respuesta desde la perspectiva del análisis clásico de política exterior.

      Ello es importante porque los decisores de política exterior presentan características particulares, como se ha demostrado; así, J. Rosenau identifica cinco conjuntos de variables que van incrementando la distancia temporal y espacial (172-3), complementadas con los aportes de otros autores como señalé en una sección anterior:

      • Individuales: valores, talentos, experiencias, lo cual distingue a los decisores entre sí.

      • Roles: ocupados por los decisores y los esquemas institucionales en la estructura nacional/internacional.

      • Gubernamentales: relaciones entre poderes, burocracia.

      • Societales: aspectos no gubernamentales de la sociedad, grado de unidad nacional, industrialización, cultura.

      • Sistémica: realidad geográfica, ideológica y otras.

      Las variables individuales hacen alusión a aspectos de los decisores de política exterior que los diferencia de los decisores de otras políticas públicas y de otros tomadores de decisiones en distintos países, lo cual introduce elementos particulares en la conducta exterior de los Estados. Por su parte, los roles son independientes del componente individual y hacen referencia a si se trata del jefe de Estado


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