Política exterior, hegemonía y estados pequeños. Carlos Murillo Zamora
doctoral en el programa Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Costa Rica, y se justificó no sólo en función de entender las condiciones particulares de la formulación de la política exterior en países pequeños bajo contextos hegemónicos; sino que significa un aporte al acervo de conocimiento de los especialistas en política exterior –considerada una “disciplina puente”– y una contribución al crecimiento de dos disciplinas: Relaciones Internacionales y Políticas Públicas. Sin embargo, debo advertir que esta versión la revisé y amplié en algunos aspectos específicos; en particular sobre las votaciones en la AGNU durante los años 2008, 2009 y 2010 (periodo de sesiones, por lo que incluye resoluciones de 2011).
El problema y los objetivos del estudio
El problema central de investigación refleja la necesidad de identificar los elementos y factores que intervienen en la toma de decisiones de un tipo particular de política pública: la política exterior; centrada en el caso de países pequeños –una condición que no está suficientemente desarrollada por la mayoría de las teorías de RI, pero que caracteriza a un buen número de actores estatales en el sistema internacional–, los cuales ven limitado su espacio de acción externa por la influencia de una potencia hegemónica, en aquellas áreas temáticas en donde se traslapan o convergen los intereses de los países pequeños y de esa potencia. En este sentido, hay cuestionamientos básicos que corresponden al por qué un Estado adopta un curso de acción y cómo lo adopta; si lo hace a partir de su autoimagen o de la posición que ocupa en la estructura internacional. Ello requiere encontrar regularidades y modelos comprensibles que permitan explicar y entender la política exterior de Estados pequeños en un contexto hegemónico. De esta forma es posible generar entendimientos y predicciones de los fenómenos que contribuyen a la fase decisional en esa materia; pues, como he indicado, el conocimiento general del proceso de formulación de una política puede utilizarse para anticipar o prever acciones futuras.
El problema de investigación lo resumo en los siguientes términos: ¿cuáles cursos de acción y cuáles criterios utilizan los Estados pequeños para adoptar las decisiones de voto en entornos multilaterales, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de las Naciones, en áreas temáticas sensibles para las potencias hegemónicas, quienes definen las principales normas y reglas en marcos institucionalizados?
Identifiqué una serie de subproblemas que permitieron ahondar sobre aspectos específicos de la pregunta de investigación. Entre ellos –y sin que se trate de un listado exhaustivo– se citan los siguientes:
• ¿Qué caracteriza y cuáles son las condiciones para la toma de decisiones de política exterior en un escenario multilateral con la presencia de una potencia hegemónica?
• ¿Cuáles son las principales razones que argumentan las potencias hegemónicas para influenciar la conducta exterior de países pequeños?
• ¿Qué factores domésticos y externos inciden en el proceso de la toma de decisiones en entornos multilaterales de esa política en los países pequeños?
• ¿Cuáles son los principios rectores, auto-imágenes y roles de la política exterior de los países pequeños?
• ¿Depende la influencia sobre los Estados pequeños por parte del hegemón de la importancia estratégica que tenga el área de interés para la potencia hegemónica?
En la investigación la unidad de análisis fue: toma de decisiones en áreas temáticas de interés mutuo. Como subunidades de análisis utilicé las siguientes: características estatales; niveles de interacción; normas de conducta en la ONU; y percepción de los representantes estatales en eventos específicos.
El periodo que abarca este estudio es de 1980 al 2009 para los países centroamericanos, lo que permitirá apreciar si hubo cambios por el fin de la Guerra Fría; y de 1991 al 2009 para el caso de los países bálticos, pues aquél corresponde al año de ingreso a la ONU.
El propósito principal u objetivo general que formulé, a partir del análisis empírico de eventos en áreas temáticas específicas en los que intervienen los países seleccionados –en el marco de la ONU–, fue identificar regularidades y elementos comunes en la toma de decisiones en áreas de interés de la política exterior de Estados pequeños ubicados en contextos hegemónicos. Como áreas de interés, en donde convergen los objetivos de la potencia hegemónica y los Estados pequeños se seleccionaron las votaciones y debates en instancias de las Naciones Unidas –particularmente la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en donde participan los Estados objeto de estudio– respecto de: autodeterminación, no intervención, derecho de injerencia, operaciones humanitarias, desarme y temas de derechos humanos.
A partir del objetivo general planteé como objetivos específicos de la investigación los siguientes:
• Caracterizar las doctrinas de política exterior vigentes de las potencias hegemónicas y de los Estados pequeños en las áreas objeto de estudio.
• Descubrir los principales factores condicionantes que operan en un escenario hegemónico.
• Reconocer los principios rectores, la autoimágenes y los roles de la política exterior de los Estados objeto de estudio.
• Caracterizar a los países pequeños en calidad de actores internacionales y sus limitantes en la formulación e implementación de la política exterior, con énfasis en la dirigida a las organizaciones multilaterales, como la ONU.
• Identificar elementos comunes y regularidades en los argumentos de los Estados pequeños en temas que resultan de interés para las potencias hegemónicas.
• Proponer un modelo inicial para el análisis de la toma de decisiones de política exterior de países pequeños en entornos hegemónicos y en organismos intergubernamentales multilaterales.
De esta forma logré un acercamiento a la comprensión de la naturaleza, dinámica y condiciones de la toma de decisiones sobre política exterior realizada por Estados pequeños en el marco de foros multilaterales –uno de los recursos diplomáticos con que cuenta ese tipo de países para contrarrestar su debilidad en cuanto potencias y ampliar su espacio de maniobra en un mundo dominado por las grandes potencias, especialmente las de naturaleza hegemónica– y las limitaciones externas que enfrentan al interactuar en escenarios dominados por hegemones, por el restringido rango de instrumentos disponibles para implementar los cursos de acción seleccionados; especialmente en aquellas áreas temáticas de interés estratégico para estas potencias.
Estructura de la obra
La temática desarrollada en este trabajo la abordo a partir de los antecedentes y marco conceptuales de la política exterior y un marco teórico constituido por dos pilares: constructivismo social y sistemas políticos penetrados, según una revisión de la extensa literatura que se ha publicado sobre esta temática, lo cual se presenta en el capítulo primero, que incluye una sección sobre las consideraciones metodológicas. A continuación formulo una aproximación a una teoría de la política exterior, en cuanto política pública y según los aportes del campo de estudio del análisis de política exterior, cuyos principales aspectos se muestran en el capítulo segundo.
En el tercer capítulo hago referencia a la política exterior de las potencias hegemónicas, teniendo en cuenta los elementos característicos de este tipo de actores internacionales; además, incluye un resumen de los principales aspectos de la política exterior de Estados Unidos y Rusia. Y posteriormente presento un análisis de los Estados pequeños y de las grandes potencias, en un intento por caracterizarlos, a partir de la literatura que se ha publicado sobre estos actores internacionales; sin embargo, la parte medular del cuarto capítulo es la propuesta de un índice de potencias para clasificar a los Estados según sean superpotencias, grandes potencias, potencias