Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen. Roland Muller
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Tabelle 3: Anwendung des Schnelltests zur Klärung der Auslagerung am Beispiel eines Verbundunternehmens (eigene Darstellung)
In der Folge wird auf einige der Kriterien vertieft eingetreten, welche in der Praxisdiskussion relevant waren:
4. Ist eine eigene Rechtsperson nötig oder von Vorteil?
Antwort: Ja. Für die Bereiche Strom, Gas und Kabel-TV ist es nötig bzw. von entscheidendem Vorteil, wenn Verträge als selbständige Rechtsperson abgeschlossen werden können.
5. Besteht für den Leistungsempfänger ein Markt?
Antwort: Ja, im Moment zwar erst teilweise. Kunden im Geschäftsbereich Strom, welche einen jährlichen Stromverbrauch von über 100 000 kWh haben, sind gemäss dem Stromversorgungsgesetz seit 2009 bei der Energiebeschaffung frei. Die sogenannten festen Kunden, also private Haushalte und Gewerbeunternehmen, sind bis zur vollständigen Strommarktöffnung im Monopol zu bedienen.
6. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effektiver umgesetzt werden?
Antwort: Ja. Die Frage der Effektivität bezieht sich auf den Sachverhalt, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung wirksamer erfüllt werden kann. Die Organisation, die Besetzung der Organisation inkl. der Ausrichtung, kann spezifisch auf Kunden und auf die zu erfüllenden Aufgaben ausgerichtet werden. Projekte haben gezeigt, dass die theoretisch einleuchtende Effektivität in der Praxis nicht einfach zu lokalisieren und zu argumentieren ist. Die folgenden Hinweise sollen helfen, die Frage besser beantworten und klären zu können. Effektivität hat mit Wirkung zu tun. Dabei kann zwischen Impact (Wirkung) und Output (Ergebnis) unterschieden werden. Was kann nun in Bezug auf Effektivität bei einer Auslagerung einer Einheit erreicht werden?
Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität im Sinne von Impact beeinflussen:
■ Die Organisationseinheit verfügt über einen eigenständigen Marktauftritt. Dies erleichtert die Akquisition. Das Image kann gestärkt und seine Visibilität kann verbessert werden.
■ Eine erhöhte Visibilität und Markenpflege vereinfacht die Zusammenarbeit mit Partnern.
■ Die Organisation verfügt über eine stärkere Definitionsmacht: Dies vereinfacht Diskussionen mit anderen Amtsstellen, die Durchsetzung der eigenen Interessen und die Möglichkeiten, sich im politischen Prozess einzubringen und zu profilieren und sich Gehör zu verschaffen.
■ Es ist weniger Abstimmung mit vorgesetzten Stellen notwendig, weil die Organisation über eine erhöhte Autonomie verfügt.
■ Der politische Einfluss nimmt ab. Im Gegenzug erhält die verselbständigte Einheit ein zusätzliches, durch die Politik gewähltes Gremium, das unternehmensintern politisch Einfluss nehmen kann.
■ Der fehlende Bezugszwang bei den zentralen Beschaffungsstellen gibt mehr Flexibilität in der Zielerreichung (bei Beschaffungen, Miete von Räumen, Gestaltung von Anstellungsverhältnissen etc.).
■ Das Selbstbewusstsein der Mitarbeitenden nimmt zu, weil sie eine erhöhte Verantwortung tragen und stolz auf die Organisation und ihre Leistungen sind. Dies motiviert, setzt Kräfte frei und verbessert die Qualität der Leistungen und damit die Zielerreichung.
■ Stärkere Kundenorientierung: Die Organisation achtet mehr auf die Qualität der Dienstleistungen gegenüber allen Stakeholdern.
■ Anhaltender Kostendruck: Er kann dazu führen, dass Effizienzüberlegungen wichtiger werden als die Wirkungsorientierung und die Effektivität der Aufgabenerfüllung.
Folgende Themen, Aspekte und Kriterien können die Effektivität der Organisation im Sinne von Output beeinflussen:
■ Verstärkte Kunden- und Werteorientierung.
■ Anhaltender Kostendruck: Er kann die Arbeit und den Umgang mit Kunden negativ beeinflussen, wenn Effizienzüberlegungen die Gestaltung der Beziehungen dominieren.
7. Kann die aus der Verwaltung herausgelöste Aufgabe effizienter umgesetzt werden?
Antwort: Ja. Die Frage der Effizienz bezieht sich auf die Frage, ob die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung mit einer besseren Kosten-Nutzen-Relation erbracht werden kann. Verschiedene Kriterien lassen die Möglichkeit zu, die Dienstleistungen und Produkte zu günstigeren Preisen zu erstellen, falls die Aufgabe ausserhalb der Verwaltung erfüllt werden kann. Dazu gehört z.B. die Möglichkeit der individuellen Vertragsgestaltung mit den Mitarbeitenden und einem auf den Markt ausgerichteten Lohnsystem.
Konsequenz: Die Bearbeitung der Fragen ergibt für das Beispiel, dass es sich lohnt, die Auslagerung konkret zu prüfen. Im Rahmen der weiteren Untersuchungen ist dann auch die Frage zu vertiefen, wie die politische Steuerung bzw. politische Aspekte zu beurteilen sind. Die Steuerung von kommunalen Versorgungsunternehmen hat sich in der Vergangenheit zwar als politisch anspruchsvoll, jedoch im Normalfall nicht als besonders heikel erwiesen. Konsequenz aus dieser Erkenntnis ist die sorgfältige Planung des Projekts zur Prüfung der Auslagerung.
4.3.2 Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung
Im Beispiel soll untersucht werden, ob die Grundbuchverwaltung aus der öffentlichen Verwaltung einer Gemeinde ausgelagert werden soll. Wiederum wird auf der Grundlage des Kriterienkatalogs eine erste Beurteilung vorgenommen.
1 Handelt es sich um eine Ministerialaufgabe oder eine Aufgabe der Rechtsprechung? Antwort: Nein.
2 Handelt es sich um eine Aufgabe mit einem starken Eingriffscharakter, oder handelt es sich um eine Aufgabe der Wirtschafts- oder Sicherheitsaufsicht? Antwort: Ja. Bei der Grundbuchverwaltung, welche durch einen Mitarbeitenden geführt wird, welcher dazu ein kantonales Patent haben muss, handelt es sich um ein typisches Beispiel der Eingriffsverwaltung. Bei der detaillierten Analyse einzelner Geschäftsprozesse zeigt sich, dass dabei nicht alle Teilaufgaben hoheitlich sind. Dennoch sind wichtige Schritte durch hoheitliche Teilprozesse gekennzeichnet (z.B. Beurkundung). Es besteht ein starkes öffentliches Interesse an einer zuverlässigen und neutralen Führung des Grundbuches, da sich daraus empfindliche Einschnitte in Rechte und Pflichten der Eigentümer von Grund und Gebäuden ergeben.
Konsequenz: Die Beantwortung der Fragen des Schnelltests zeigt, dass es sich bei der Grundbuchverwaltung um eine Aufgabe handelt, deren Auslagerung als ganzer Prozess eher keinen Sinn macht. Zu bemerken gilt an dieser Stelle, dass es jedoch Sinn machen könnte, vor dem Hintergrund der Verbesserung der Effizienz, die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden zu prüfen oder Vorarbeiten auszulagern, den hoheitlichen Akt hingegen durch den Staat selbst vorzunehmen.
Die beiden Beispiele zeigen in einer ersten, eher rudimentären und übersichtsorientierten Auslegeordnung, wie mit den Fragen des Schnelltests als Werkzeug umgegangen werden kann und welche allfälligen Vertiefungen in Angriff zu nehmen sind.
4.4 Phasen der Auslagerung von Organisationen
Wird beschlossen, dass eine Verwaltungseinheit in eine (teil-) autonome Organisationsform ausgelagert werden soll, so ist dies eine recht komplexe Aufgabe. Am besten wird sie als Projekt bearbeitet, das mit einem präzisen Auftrag, einer klaren Projektstruktur, präzisen Verantwortlichkeiten und einem geeigneten Projektcontrolling ausgestattet wird.
4.4.1 Ablauf
Zur Initialisierung eines Projekts zur Auslagerung und Gründung eines öffentlichen Unternehmens sind die folgenden Aspekte zu beachten. Es handelt sich dabei um eine idealtypische Darstellung, welche im Einzelfall anzupassen und zu entwickeln ist:
1 Projektablauf konzipieren.
2 Projektteam unter Einbezug der relevanten Themen bilden.
3 Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Kompetenzen in der Projektleitung vollumfänglich ausformulieren (Projektauftrag).
4 Für eine vollständige und verständliche Eignerstrategie (voll ausformuliert) mit Eignerzielen sorgen.
5 Wahl