Конституционное право Российской Федерации. Сергей Шахрай
политический смысл: вместо слов «автономная республика» делается запись «автономная республика в составе РСФСР». Кроме того, в РСФСР было введено местное самоуправление.
События 19–21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс само-роспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР, который представляет собой «прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя – лазоревого цвета и нижняя – алого цвета»101.
Поскольку разработка проекта нового Основного закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа «для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР». С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус «постоянно действующего органа» и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование102. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.
Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать «латание дыр». Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.
Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена – парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.
Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточно хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов, напоминавший, по сути, народное вече с неограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку, согласно Конституции, этот «орган Съезда» считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР и мог не только вмешиваться
См. ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497).
Подобный бюрократический эффект хорошо описывается шутливым «законом Паркинсона», который гласит, что проблема будет существовать до тех пор, пока существует комиссия по ее разрешению.