La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU. José Luis De Castro Ruano
La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU
importancia: «La UE y sus Estados miembros deben ejercer mayores responsabilidades si quieren contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad a través de la PCSD junto con socios clave, como las Naciones Unidas y la OTAN. La PCSD seguirá desarrollándose de forma plenamente complementaria con la OTAN dentro del marco acordado de la asociación estratégica entre la UE y la OTAN (…)». El CE2013 define una serie de acciones prioritarias en torno a los tres ejes que ya había señalado el Consejo Europeo de 2012:
a) Incrementar la efectividad, la visibilidad y el impacto de la PCSD. Se afirma la necesidad de mejorar las capacidades de respuesta rápida de la UE mediante grupos de combate más flexibles y desplegables; es decir, se apuesta por la revitalización de los battlegroups aún inéditos, sin embargo se añade la coletilla «si los Estados miembros así lo deciden», con lo cual se perdió la oportunidad de haber fijado las directrices políticas que permitieran pasar en este aspecto de las palabras —battlegroups existentes desde 2007 sobre el papel— a los hechos —su utilización práctica en crisis concretas como la República Centroafricana, Somalia, etc.—. Se reafirma el mandato para revisar el mecanismo de financiación común de las operaciones militares en el contexto de la revisión del mecanismo ATHENA, «con el objetivo de mejorar su sistema de financiación»; un sistema que viene constreñido por la letra del Tratado que impide la financiación de las operaciones militares con cargo al presupuesto comunitario. Aparecen también llamadas al reforzamiento sinérgico entre las dimensiones externas e internas de la seguridad. En definitiva, una apuesta por el enfoque integral de la seguridad, multilateralidad y complementariedad con la OTAN que viene caracterizando a la UE desde siempre. Nada se dice en este apartado sobre cuestiones críticas que contribuirían, sin lugar a dudas, a incrementar la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD como la necesidad de contar con un nuevo marco estratégico superador de la EES 2003; con un libro blanco sobre seguridad y defensa que clarifique cómo, dónde y cuándo actuar; sobre los pasos conducentes a contar con un Cuartel General Permanente de la UE que permita el planeamiento de las misiones operativas con recursos propios; etc.
b) Mejora del desarrollo de capacidades. Este apartado pretendía acordar medidas de colaboración en el ámbito del desarrollo de capacidades, cuestión crucial para mantener unos niveles aceptables de operatividad, resolver las carencias y evitar duplicidades en una coyuntura de disminución de los presupuestos de Defensa que obliga a la consecución de mayores cotas de eficiencia en el uso de los recursos para asegurar unas mínimas dosis de interoperabilidad.
c) Fortalecimiento del sector industrial europeo de la defensa. A través del reforzamiento de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa en Europa —en adelante BITDE— y las dos directivas del llamado «paquete de Defensa»34 se trata de que el recorte en los presupuestos de Defensa de los Estados miembros, la fragmentación de la demanda y el exceso de regulación estatal, así como la falta de procedimientos de certificación y estandarización común, no pongan en riesgo la sostenibilidad de esta industria.35 El Consejo Europeo «invita a los Estados miembros» a que incrementen su inversión en programas de investigación conjuntos y/o coordinados, apoyando a las pymes e impulsando la investigación de doble uso ya que «la investigación civil y de defensa se refuerzan mutuamente».
Aunque se tratase de un texto poco comprometido con la adopción de medidas concretas, expresaba la voluntad de acometer una nueva fase en la materia, asumiendo que las expectativas que generó el Tratado de Lisboa no se habían visto satisfechas. La sucesión de crisis, amenazas, incertidumbres y el brexit harían el resto, al convertir la necesaria respuesta a todos estos desafíos sobrevenidos en una virtuosa ventana de oportunidad para la profundización comunitaria, también en el ámbito de la seguridad y la defensa.36
Coetáneamente a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa importamos desde Estados Unidos una crisis financiera que tendrá un efecto devastador al mutar en 2010 en una singular crisis del euro y crisis de deuda cuyas consecuencias (las políticas de contención de gasto y de recortes sociales con que se intentó atajar) desembocaron a su vez en una crisis social que afectó con especial gravedad a algunos países disparando el paro y la exclusión. Todo ello generó a su vez una crisis política y de rechazo social hacia la UE. Los populismos y los partidos políticos abiertamente eurófobos alcanzaron el poder en diferentes Estados (Italia, Austria, Polonia, Hungría, etc.). Los escaños ocupados por representantes políticos cuyo objetivo fundamental es acabar con el proceso de integración fueron poblando el hemiciclo del Parlamento Europeo. Para acrecentar más aún la crisis política, en 2015 estalló la crisis migratoria. Como consecuencia directa de las guerras de Siria y Libia, además de la multiplicidad de conflictos y crisis estructurales en diferentes países africanos, arriban al continente europeo importantes cantidades de inmigrantes económicos y demandantes de asilo que huyen de situaciones dramáticas en sus propios países. La situación se hace muy difícil de gestionar y las miradas críticas se dirigen, una vez más, a las instituciones comunitarias, que se convierten en injustas paganas de una dramática falta de solidaridad y de justicia cuyos responsables no son sino los Estados europeos —y no la Unión Europea, precisamente.
Por si todo esto no fuera ya suficiente, se superpondrá además una crisis institucional ignota como consecuencia del brexit. Por primera vez en los más de sesenta años del proceso de integración europea, un país decidía abandonar. El Reino Unido decide en referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 la salida de la Unión Europea y el artículo 50 del Tratado de Lisboa se implementará por primera vez. La integración europea deja de ser un proceso unidireccional hacia más y más integración (deja de ser «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» como reza el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea), para revertirse. Y en todo eso, Donald Trump alcanza la Casa Blanca sumiendo en una profunda crisis la fructífera relación transatlántica que habíamos tejido desde la Guerra Fría.37
Y todo ello sin olvidar las diversas situaciones críticas de diversa naturaleza que se vienen produciendo en el vecindario de la UE en los últimos años: la Primavera árabe iniciada en 2011 provocará sucesivas crisis en diferentes países vecinos —y asociados a través de la Política Euromediterránea—; Rusia emerge cada vez más como un vecino desafiante y hostil (y no solo en Crimea y Ucrania, sino también penetrando en nuestras agendas políticas a través de insidiosas campañas de desinformación e intoxicación con intención desestabilizadora); la amenaza yihadista se hace presente con acciones terroristas que golpean reiteradamente en ciudades europeas, etc.
Esta situación, denominada por muchos como «policrisis», nos coloca ante un escenario incierto e imprevisible, que algunos consideraron como «crisis existencial».38 Sin embargo, el proceso de integración, lejos de naufragar y fracasar, se está reforzando más y más; la «policrisis» descrita anteriormente no solo no acaba con la UE sino que está llevando el proceso de integración a escenarios inéditos e impensables hasta hace bien poco.
A pesar de las tendencias centrífugas (expresadas fundamentalmente por Reino Unido, por supuesto, pero sin olvidar la «disidencia comunitaria» en diferentes gobiernos de otros países como Polonia y Hungría, Italia, Rumanía, etc.), se están dando también escenarios de profundización. La crisis del euro llevó a una profundización en la eurozona dotándonos de instrumentos supraestatales de gestión financiera y bancaria y avanzando hacia una Unión Bancaria y una Unión Monetaria aún incompletas. La negociación del brexit, paradójicamente, produce cohesión entre los socios comunitarios de forma que el Reino Unido se ve obligado a ceder una y otra vez en el proceso negociador, aceptando lo que, al inicio, no eran sino líneas rojas que afirmaba nunca traspasaría. Lo que en principio interpretamos como un gran problema, está convirtiéndose en una gran oportunidad, ya que el Reino Unido había obstaculizado el desarrollo de la Unión en clave federal, especialmente en lo referido a la consolidación del Modelo Social Europeo, el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria, y en la puesta en marcha de una verdadera Política Común de Seguridad y Defensa. El brexit permitirá retomar iniciativas de vocación federal paralizadas durante mucho tiempo.39 Además, la amenaza terrorista que golpea una y otra vez a Europa y la llegada de Donald Trump al poder tienen como consecuencia superar un tabú histórico avanzando decididamente hacia la Unión de la Seguridad y la Defensa.