La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU. José Luis De Castro Ruano
La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU
de integración europea. El brexit estaría revelándose como un federador interno y la llegada de Donald Trump a la presidencia estadounidense y el consiguiente debilitamiento de la relación transatlántica sería un federador externo. A pesar de padecer una situación como la descrita anteriormente, en los últimos dos años parece abrirse una ventana de oportunidad para avanzar en el proceso de integración llevando a cabo reformas de un calado impensable hace tan solo unos cuantos años.40
5. TRES ESCENARIOS PROSPECTIVOS PARA LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EUROPA
Especialmente la crisis del euro y las consecuencias derivadas de manera singular para algunos países miembros generaron incertidumbre y dudas existenciales respecto a la viabilidad de la Unión Europea en su totalidad. Creció el desasosiego sobre el futuro de la UE. Así, en marzo de 2017, para animar la reflexión en torno al porvenir de la Unión en una coyuntura tan crítica, la Comisión Europea publicó el Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE 27 en 2025,41 enriquecido además con sucesivos documentos sectoriales sobre la dimensión social, el encauzamiento de la globalización, la profundización de la Unión Económica y Monetaria y el futuro de las finanzas, así como sobre el futuro de la defensa europea, publicado en último lugar, el 7 de junio y al que luego nos referiremos específicamente. El libro blanco dibujaba cinco escenarios prospectivos; sucintamente: 1) seguir como hasta ahora, continuidad; 2) una Unión limitada al mercado único; 3) una Unión a diferentes velocidades en la que avanzarán más en la integración quienes más quieren, permitiendo una colaboración más estrecha en ámbitos específicos para algunos Estados («Los que deseen hacer más, hacen más»); 4) una Unión contenida caracterizada más por la cualidad que por la cantidad, limitada a menos integración pero más eficaz; es decir «hacer menos pero de forma más eficiente» (aumentar las realizaciones en determinados ámbitos, reduciendo la intervención en los demás) y 5) el escenario más ambicioso, que implica decididamente más integración hacia una Europa federal («hacer más conjuntamente en todos los ámbitos políticos»). El documento no establecía preferencia alguna por ninguno de los cinco escenarios propuestos.
El libro blanco se hacía eco del contexto mundial cada vez más tensionado y la necesidad consecuente de reflexionar sobre el modo de oponerse a las diferentes modalidades de amenazas existentes. Tras reconocer la importancia de la OTAN como proveedora de seguridad en Europa, en el libro blanco se afirma que «Europa no puede ser ingenua y debe velar por su propia seguridad. Ser un poder blando ya no es suficiente cuando la fuerza puede prevalecer sobre la ley».42
Como hemos dicho anteriormente, el Libro blanco sobre el futuro de Europa se completaba con otros documentos sectoriales. Nosotros nos detendremos ahora en el análisis de uno de esos documentos, concretamente en el que se refiere al futuro de la defensa europea.43
En este documento se esbozan las grandes tendencias y retos para la seguridad y la defensa de la Unión de aquí a 2025, a la vez que se presentan diferentes opciones en el marco de tres escenarios diferentes para avanzar hacia una Unión de Seguridad y Defensa. Cada uno de estos tres escenarios propuestos, aunque no son exhaustivos ni se excluyen mutuamente, implica un diferente nivel de ambición a la hora de avanzar conjuntamente en materia de seguridad y defensa. De acuerdo con la alta representante Mogherini en el prólogo del documento, «ha llegado el momento de considerar cuál es el papel concreto que la Unión aspira a desempeñar en el futuro en materia de seguridad y defensa».44 Este documento es la contribución de la Comisión a este debate.
La Comisión parte del principio de que, en el mundo de hoy, en el que la paz y la seguridad interior no pueden darse por sentadas dada la proliferación de nuevos tipos de amenazas, la seguridad y la defensa han de ocupar más espacio en el proyecto de integración europeo. Esto no significa la conversión de la Unión en una potencia militar; esta, fundamentalmente, seguirá siendo una potencia normativa cuyo principal activo consiste, precisamente, en su capacidad para establecer normas internacionales consecuencia de su protagonismo y posición de vanguardia en la gobernanza mundial (sea en el ámbito de la protección de los derechos humanos, cambio climático y medioambiente, cooperación al desarrollo, sistema de Naciones Unidas, etc.). Es su dimensión de poder blando (diplomacia, cooperación al desarrollo, comercio, etc.) su principal activo para la prevención de conflictos; pero en un mundo tan inestable como el actual, este poder blando ha de ser complementado con instrumentos duros de seguridad y defensa. Así, uno de los puntos fuertes de la UE es su capacidad para combinar poder duro y poder blando.45 Como señaló el presidente Juncker en sus Orientaciones políticas de la Comisión Europea, el 15 de julio de 2014, Europa es esencialmente una «potencia suave». Pero ni las más sólidas de esas potencias pueden funcionar a largo plazo sin algunas capacidades de defensa integradas.
Según la Comisión, asistimos a una serie de factores estratégicos, políticos, económicos y tecnológicos que obligan a la UE a cambiar el rumbo en el ámbito de la seguridad y la defensa. Para alcanzar una Unión Europea de Seguridad y Defensa es necesario contar con una mayor cooperación en este ámbito; proceder a una armonización de las culturas estratégicas así como una visión común de las amenazas que nos acechan y las respuestas apropiadas; asumir más responsabilidades en nuestra propia seguridad dado que la relación transatlántica está cambiando y en el futuro no podremos contar tanto con EE.UU.; incrementar el volumen del gasto en defensa, pero también su eficiencia evitando duplicidades que afectan a la necesaria interoperabilidad; y por último, construir un verdadero mercado único de la defensa, aprovechando las economías de escala y la especialización por países.46
Así, en función de la voluntad política que muestren los Estados miembros para avanzar en este ámbito, según la Comisión, cabe contemplar tres escenarios posibles de cara al 2025; bien entendido que todos ellos constituyen pasos progresivos en la misma dirección:
a) Cooperación en materia de seguridad y defensa: en este escenario, los 27 miembros de la UE protagonizarían más cooperación en materia de seguridad y defensa que en el pasado; pero de forma voluntaria y caso por caso, sin ningún tipo de vinculación jurídica ni política, según surja una amenaza o una necesidad. La UE seguiría desarrollando misiones operativas civiles y militares de pequeña escala y de gestión de crisis, más o menos como las que realiza hasta la fecha. La UE complementaría los esfuerzos de los distintos Estados miembros y de nuestros principales aliados; seguiría intensificándose la cooperación con la OTAN en ámbitos como las amenazas híbridas, la ciberseguridad, la seguridad marítima, etc. La cooperación en defensa seguiría siendo un objetivo político; sin embargo, el sector europeo de la defensa seguiría fragmentado y el grueso de las capacidades de defensa seguirían siendo desarrolladas y contratadas a nivel nacional. Las acciones de seguridad y defensa de la UE seguirían dependiendo de contribuciones nacionales de carácter voluntario, lo que limitaría la capacidad de la UE a la hora de participar en las misiones más exigentes.47
b) Seguridad y defensa compartida: escenario más ambicioso que el anterior en el que los Estados comparten determinados activos financieros y operativos aumentando su solidaridad en la defensa y asumiendo un papel más importante en ámbitos como la ciberseguridad, la protección de fronteras, la lucha contra el terrorismo, desarrollando misiones y operaciones de más intensidad, con estructuras de gestión de crisis más eficaces y toma de decisiones más rápida. La UE reforzaría su capacidad de proyectar su poder militar y participar plenamente en la gestión de crisis externas y defensa de sus socios. Aumentaría su capacidad de proteger a Europa en ámbitos tales como la lucha contra el terrorismo, la respuesta a las amenazas híbridas o cibernéticas, el control de las fronteras o la seguridad marítima y energética. La UE cooperaría aún más con la OTAN. En lo tocante a la gestión de crisis, la UE reforzaría considerablemente su capacidad para proyectar fuerza militar al exterior, lo que le permitiría llevar a cabo operaciones de alta intensidad en la lucha contra el terrorismo y las amenazas híbridas.48 En definitiva, la UE se convertiría en un proveedor de seguridad más fuerte y reactivo, con autonomía estratégica para actuar en solitario o junto con sus socios principales, estando más directamente comprometida con la protección de sus Estados miembros y de sus ciudadanos.
c) Defensa y seguridad comunes: es el escenario más