Europarecht. Bernhard Kempen
im Einklang mit der GFK und dem Protokoll stehen muss.
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Verstärkt wird diese Bindung durch das Grundrecht auf Asyl aus Art. 18 GRCh, das „nach Maßgabe“ der GFK gewährleistet wird. Im Wesentlichen wird damit der Grundsatz des „non-refoulement“ auf Primärrechtsebene mit Grundrechtsrang erhoben, also das Verbot einer direkten oder indirekten Ausweisung oder Zurückweisung in den Herkunftsstaat bei drohender Verfolgung. Der genaue Gewährleistungsgehalt von Art. 18 GRCh – insbesondere die Frage, inwieweit hiermit subjektive Rechte vermittelt werden –, ist indes umstritten. Dies gilt umso mehr, als die → Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), an der sich die Grundrechtecharta orientiert (vgl. deren Präambel), kein ausdrückliches Recht auf Asyl kennt.
3. Die unionsrechtlichen Asylvoraussetzungen und -folgen
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Asylberechtigt sind Flüchtlinge i.S.d. GFK und subsidiär Schutzberechtigte. Die Anerkennung eines solchen Status verläuft in unionrechtlich harmonisierten Verfahren insbesondere nach der Dublin-III-VO (s. Rn. 162). Materiellrechtliche Folge der Anerkennung als Flüchtling oder subsidiär schutzberechtigte Person ist ein Anspruch auf Gewährung internationalen Schutzes. Dies regelt näher die Asylqualifikations-RL, die jedoch nicht für Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich gilt (vgl. deren Erwägungsgründe Nr. 50 und 51). Darunter fallen gem. deren Art. 20 ff. der Schutz vor Zurückweisung (verbunden mit einem speziellen Aufenthaltstitel, Recht auf Freizügigkeit innerhalb des Aufenthaltsstaates und Ausstellung von Reisedokumenten), die Wahrung des Familienverbands, der Zugang zu Beschäftigung, Bildung und Anerkennungsverfahren von Befähigungsnachweisen, die Versorgung im Bereich der Sozialhilfe und Medizin, der Zugang zu Wohnraum, der Zugang zu Integrationsmaßnahmen sowie die Unterstützung im Falle eines Rückkehrbegehrens.
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Der Flüchtlingsbegriff wurde im unionsrechtlichen Zusammenhang zuletzt in der Asylqualifikations-RL definiert; deren Art. 2 Buchst. d spricht von einem „Drittstaatsangehörigen, der aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Furcht nicht in Anspruch nehmen will, oder einen Staatenlosen, der sich aus denselben vor genannten Gründen außerhalb des Landes seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts befindet und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen dieser Furcht nicht dorthin zurückkehren will“. Dies entspricht der Definition in § 3 Abs. 1 AsylG. Damit wurde jedoch bereits die GFK und der dort verwendete Flüchtlingsbegriff (Art. 1 GFK) umgesetzt. Die Definition der Asylqualifikations-RL spiegelt also lediglich das geltende Völkerrecht wider und projiziert es auf die Ebene des Unionsrechts.
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Subsidiär schutzberechtigt ist eine Person, die zwar keine Flüchtlingseigenschaft, aber „stichhaltige Gründe für die Annahme vorgebracht hat, dass [sie] bei einer Rückkehr in [ihr] Herkunftsland oder, bei einem Staatenlosen, in das Land seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden [...] zu erleiden, [...] und [die] den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Gefahr nicht in Anspruch nehmen will“, Art. 2 Buchst. f Asylqualifikations-RL. Als ernsthafter Schaden gelten Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe, Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung sowie eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit infolge willkürlicher Gewalt i.R.e. internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts, Art. 15 Asylqualifikations-RL. Dies gibt auch § 4 Abs. 1 AsylG wieder.
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Die Eigenschaft als Flüchtling oder subsidiär schutzberechtigte Person wird indes v.a. dann versagt, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme der Täterschaft oder Teilnahme an einem Verbrechen gegen den Frieden, einem Kriegsverbrechen, einem Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder an einer sonstigen schwerwiegenden nichtpolitischen Straftat rechtfertigen, Art. 12 Abs. 2 und 17 Asylqualifikations-RL. Entsprechende Regelungen finden sich auch in § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 AsylG.
4. Das unionsrechtlich determinierte Asylverfahren
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Das Asylverfahren wurde für die meisten Mitgliedstaaten (d.h. mit Ausnahmen in Bezug auf Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich) harmonisiert, so dass nun vergleichbare Abläufe und Standards zur Bestimmung der Eigenschaft als Flüchtling bzw. subsidiär schutzberechtigte Person gelten. Die dafür maßgeblichen Rechtsquellen sind u.a. die Asylverfahrens-RL, die Aufnahme-RL, die Dublin-III-VO sowie die Eurodac-VO.
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Zu Beginn eines jeden Asylverfahrens ist gegenwärtig (Stand: Juli 2018) die Dublin-III-VO entscheidend, die auch für Irland und das Vereinigte Königreich, dagegen nicht für Dänemark gilt (vgl. in der VO die Erwägungsgründe Nr. 41 und 42). Nach ihr wird der für das Asylverfahren zuständige Mitgliedstaat bestimmt. Dabei gilt die in Art. 8 ff. Dublin-III-VO normierte Rangfolge von Kriterien. Abgesehen von Privilegien für unbegleitete Minderjährige und sonstige Familienangehörige kann von dem Grundsatz ausgegangen werden, dass derjenige Mitgliedstaat zuständig ist, den der Asylsuchende mit Einreise in das Unionsgebiet als ersten betreten hat. Aus diesem Grund wird die Dublin-III-VO häufig als ungerecht empfunden, da gerade die Mitgliedstaaten an den südöstlichen Außengrenzen der Union übermäßig von Asylverfahren betroffen sind. Lässt sich nach diesen Kriterien die Zuständigkeit nicht feststellen, gilt der Staat als zuständig, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde, Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO. Unabhängig davon besteht gem. Art. 17 Dublin-III-VO ein Selbsteintrittsrecht, mit dem sich ein Mitgliedstaat in einem Verfahren für zuständig erklären kann. Hiervon hat insbesondere Deutschland häufig – u.a. ab dem Jahr 2015 zu Gunsten syrischer Bürgerkriegsflüchtlinge – Gebrauch gemacht.
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Verfahrenseinleitend wirkt stets der durch die asylsuchende Person eingereichte Antrag auf internationalen Schutz (Asylantrag), Art. 20 Dublin-III-VO. Die den Antrag entgegennehmende Stelle hat dann nach einem persönlichen Gespräch zu ermitteln, welche Stelle für die Bearbeitung des Antrags tatsächlich zuständig ist, Art. 5 Dublin-III-VO. Dabei soll sie nach Maßgabe der Eurodac-VO auch Fingerabdruckdaten abgleichen. Hält sie sich selbst für unzuständig, ersucht sie den für zuständig gehaltenen Mitgliedstaat dazu, das Verfahren zu betreiben, Art. 21 Dublin-III-VO. Hierauf hat der ersuchte Mitgliedstaat binnen zwei Monaten zu reagieren, Art. 22 Dublin-III-VO.
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Wenn der für das Asylverfahren zuständige Staat feststeht, richten sich die weiteren Verfahrensregeln nach dessen nationalem Recht, das jedoch durch die Asylverfahrens-RL und die Aufnahme-RL in wesentlichen Teilen vorbestimmt ist. Beide Richtlinien gelten nicht für Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich. Dabei bestimmt die Asylverfahrens-RL gemeinsame Regeln für das Verfahren selbst, z.B. was die einzelnen Prüfungsschritte von Asylanträgen, die Verwaltungsverfahrensschritte oder Rechtsschutzmöglichkeiten betrifft. Auch das Konzept des sicheren Herkunftsstaates ist in die Asylverfahrens-RL eingeflossen (Art. 36 f.). Dagegen regelt die Aufnahme-RL den Status und die Lebensbedingungen des Asylsuchenden während des laufenden Verfahrens, etwa in Bezug auf Dokumente, Bewegungsfreiheit, Beschäftigungsmöglichkeiten, Bildungsangebote und medizinische Versorgung.
5. Reformbedarf
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Die bestehenden unionrechtlichen Asylregelungen leiden (jedenfalls zum Zeitpunkt des letzten Bearbeitungsstands dieses Beitrags im Juli 2018) in zahlreichen Mitgliedstaaten unter Durchsetzungsdefiziten, Umgehungsversuchen bis hin zu Verweigerungshaltungen einzelner (meist osteuropäischer) Mitgliedstaaten.