Europarecht. Bernhard Kempen
Eine lediglich drohende Beeinträchtigung reicht bereits aus. Das Erfordernis der Zwischenstaatlichkeit hat die Funktion, die Zuständigkeit der EU für die rechtliche Kontrolle mitgliedstaatlicher Beihilfen zu begründen. Grundsätzlich wird eine Zwischenstaatlichkeit bereits dann angenommen, wenn sich anhand der Gesamtheit objektiver Umstände mit hinreichender Wahrscheinlichkeit voraussehen lässt, dass die Beihilfe mittelbar oder unmittelbar, tatsächlich oder der Möglichkeit nach den Wirtschaftsverkehr zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen wird. Dies ist selbst dann möglich, wenn der Beihilfeempfänger selbst nicht im grenzüberschreitenden Handel tätig ist, die Beihilfe aber anderen Unternehmen den Zugang auf den Markt, in welchem der Beihilfeempfänger tätig ist, erschwert. Nur rein lokale Maßnahmen, welche keine Marktzutrittserschwernisse für andere Unternehmen mit sich bringen, beeinträchtigen den zwischenstaatlichen Handel in der Regel nicht.
B › Beihilfenrecht (Ulrich Ehricke) › III. Ausnahmen
1. Legalausnahmen
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Art. 107 Abs. 2 Buchst. a)–c) AEUV sieht Ausnahmen vom Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV für bestimmte staatliche Beihilfen in einem eng umgrenzten Bereich vor. So sind nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. a) AEUV Beihilfen sozialer Art für Verbraucher, nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b) AEUV Beihilfen zur Schadensbeseitigung infolge von Natur- oder sonstigen Katastrophen sowie nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. c) AEUV Beihilfen für aufgrund der Teilung Deutschlands benachteiligte Gebiete von dem Beihilfenverbot ausgenommen und ipso iure mit dem Binnenmarkt vereinbar. Als Ausnahmen vom Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen sind die Tatbestände des Art. 107 Abs. 2 Buchst. a)–c) AEUV immer eng auszulegen, wobei der Kommission in diesen Fällen ohnehin nur ein Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite zukommt. Die tatsächliche Bedeutung der Ausnahmevorschriften in Art. 107 Abs. 2 AEUV ist gering, insbesondere kommt die sog. Deutschlandklausel des Art. 107 Abs. 2 Buchst. c) AEUV heute praktisch nicht mehr zur Anwendung.
a) Allgemeines
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Weitere Ausnahmen vom Grundsatz des Beihilfenverbots in Art. 107 Abs. 1 AEUV werden in Art. 107 Abs. 3 Buchst. a)–e) AEUV geregelt. Anders als bei den Ausnahmen des Art. 107 Abs. 2 AEUV kommt der Kommission bei diesen Ausnahmen auch ein weites Ermessen auf der Rechtsfolgenseite zu, welches nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist. Während die Ausübung des Ermessens der Kommission über viele Jahre hin eher uneinheitlich erfolgte, wurden i.R. zweier Initiativen zum Beihilfenrecht, dem more economic approach aus dem Jahr 2005 (State Aid Action Plan, COM[2005]107 final) und der state aid modernisation (SAM) aus dem Jahr 2012 (MT COM[2012]209 final), detaillierte Prüfkriterien zur Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt erarbeitet, um eine einheitliche und effiziente Beihilfenkontrolle zu gewährleisten.
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Die Kommission prüft seither, ob eine staatliche Beihilfe (1) einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse dient, ob sie (2) erforderlich ist, also eine wesentliche Verbesserung bezogen auf das verfolgte Ziel herbeiführt, welche der Markt nicht herbeiführen könnte, ob (3) die Beihilfe angemessen ist, also der Beihilfenbetrag auf das erforderliche Minimum beschränkt ist, ob (4) das gewählte Beihilfeninstrument in seiner konkreten Ausformung (z.B. Darlehen, Steuererleichterungen) geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, ob (5) die Beihilfe einen Anreizeffekt dergestalt besitzt, den Beihilfeempfänger zu einer Verhaltensänderung und zur Aufnahme zusätzlicher Tätigkeiten zu veranlassen, welche dieser ohne die Beihilfe nicht oder nicht so vornähme, und ob (6) die Gewährung der Beihilfe transparent erfolgt, indem der interessierten Öffentlichkeit einfacher Zugang zu Informationen über die gewährte Beihilfe ermöglicht wird. Liegen all diese Voraussetzungen kumulativ vor, so prüft die Kommission abschließend, ob (7) die positiven Folgen der geplanten Beihilfe die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel überwiegen.
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In vielen Bereichen hat die Kommission ihre Ermessensausübung mittlerweile durch Leitlinien und Empfehlungen konkretisiert. Sie haben zwar keinen verbindlichen Charakter, jedoch binden sie das Ermessen der Kommission und entfalten faktisch eine Normativakten gleichkommende Bindungswirkung. Die Praxis der Leitlinien und Empfehlungen hat für Mitgliedstaaten und Beihilfeempfänger den Vorteil, dass mit der dadurch geschaffenen Ermessenskonkretisierung eine erhöhte Rechtssicherheit einhergeht. Zugleich ist sie aber auch nachteilig, weil in den Bereichen, in denen solche Rechtsakte bestehen, keine direkte Vereinbarkeitsprüfung anhand der Ausnahmetatbestände des Art. 107 Abs. 3 AEUV vorgenommen werden kann und der Rechtsschutz verkürzt wird.
b) Regionale Beihilfen
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Gem. Art. 107 Abs. 3 Buchst. a) AEUV können Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, sowie der in Art. 349 AEUV genannten Gebiete unter Berücksichtigung ihrer strukturellen, wirtschaftlichen und sozialen Lage als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Zudem gestattet Art. 107 Abs. 3 Buchst. c) AEUV Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Beihilfenkontrolle bei Regionalbeihilfen soll die Gewährung von Beihilfen zur Förderung der regionalen Entwicklung ermöglichen und sicherstellen, dass in den Mitgliedstaaten gleiche Rahmenbedingungen bestehen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von Regionalbeihilfen mit dem Binnenmarkt erfolgt anhand der Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014–2020. Die Mitgliedstaaten reichen hierzu bei der Kommission Fördergebietskarten ein, welche diejenigen Gebiete nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. a) und Buchst. c) AEUV auszeichnen, welche der jeweilige Mitgliedstaat als Fördergebiete einstuft. Auf Grundlage der von der Kommission genehmigten Fördergebietskarten kann sodann eine Anmeldung geplanter Regionalbeihilfen erfolgen. Ein solches Verfahren ist jedoch nicht für sämtliche Regionalbeihilfen zwingend erforderlich. Die AGVO stellt vielmehr bestimmte Regionalbeihilfen von der Notifizierungspflicht frei, wenn neben den allgemeinen Voraussetzungen der AGVO die besonderen Voraussetzungen für Regionalbeihilfen der Art. 13 und 15 AGVO vorliegen. Die Genehmigung der Fördergebietskarten muss allerdings in jedem Fall beantragt werden.
c) Sonstige ermessenbasierte Ausnahmetatbestände
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Gem. Art. 107 Abs. 3 Buchst. b) AEUV können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates mit dem Binnenmarkt vereinbar sein. Die erste Alternative dieser Vorschrift kam bislang kaum zur Anwendung. Im Jahr 2014 erließ die Kommission allerdings eine Mitteilung zur Darlegung der Kriterien für die Würdigung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse mit dem Binnenmarkt (MT 2014/C 188/02). Insbesondere mit dem Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahre 2008 hat die zweite Alternative des Art. 107 Abs. 3 Buchst b) AEUV an Bedeutung gewonnen. Auf der Grundlage dieser Ermessenausnahme ist bspw. die sog. Bankenmitteilung (MT 2013/C 216/01) zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise erlassen worden.
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Art. 107 Abs. 3 Buchst. d) AEUV umfasst Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes. Diese Ermessensausnahme vom Beihilfenverbot ist indes von eher geringer praktischer Bedeutung. Dies liegt in erster Linie daran, dass der Kulturbetrieb in vielen Fällen keine wirtschaftliche Betätigung darstellt und daher von Anfang an nicht dem Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV