El sistema de inspección del trabajo en el Perú. Elme Arce-Ortíz
Ley de Inspección que es del 2006. No existía al momento que se hizo la delimitación. Recordemos que el Decreto Legislativo 1057 recién entra en vigencia el año 2008. Por eso, aquí hay un aparente problema de laguna del derecho, ya que la fiscalización de los trabajadores CAS no se ha encargado a otro órgano del Estado. Sin embargo, creo que el artículo 4 de la Ley General de Inspección al revelar una actuación omnicomprensiva de la actividad inspectiva, nos soluciona la aparente laguna. En realidad, es cuestión de leer extensivamente el artículo 4 de la Ley, siguiendo la misma lógica del Convenio 81. Esto es, que se aplica a todas las relaciones laborales y más todavía si dichas relaciones laborales se encuentran huérfanas de inspección como el caso del CAS17. Lastimosamente, hasta el día de hoy nuestra inspección del trabajo no puede fiscalizar los contratos CAS, pues directivas internas (y, desde nuestro punto de vista, ilegales) se lo impiden18.
2.3. Ámbito territorial
El ámbito territorial no mide la competencia del sistema de inspección en su conjunto, como sucedía con el ámbito objetivo y subjetivo, sino la competencia de cada intendencia regional. Como ya se dijo, el territorio peruano está dividido en varias intendencias regionales que tienen definidas sus competencias por regiones (artículo 22 LGI). Dentro de este marco legal y solo en casos excepcionales, se pueden disponer agregaciones temporales de inspectores de una región a otra, con el fin de dotar de inspectores a Intendencias que carecen de ellos (por ejemplo, solo cuentan con inspectores auxiliares) o cuentan con poco personal.
La Ley General de Inspección guarda silencio sobre qué intendencia regional es competente para tramitar por ejemplo una denuncia. Sobre todo, ello se puede producir cuando las oficinas administrativas de la empresa se encuentran en una región distinta de dónde se presta el servicio. Ello es comprensible, en la medida que esta cuestión dependerá del tipo de infracción que se denuncia. Me explico, si lo que se denuncia es un incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo, tendrá que hacerse ante la intendencia regional donde se realiza físicamente la prestación del servicio. En cambio, me parece lo más razonable, si lo que se denuncia es el incumplimiento en el cálculo de utilidades, tendrá que plantearse la denuncia ante la intendencia regional donde la empresa lleve la contabilidad (que puede ser su domicilio fiscal). Pues, de lo contrario, el inspector no podría realizar el cálculo de participación en las utilidades.
Sin embargo, el artículo 6.4.1.1 de la Directiva 001-2020-SUNAFIL sobre actuaciones inspectivas con muy poco acierto señala como regla general “el personal inspectivo ejerce sus funciones en el ámbito territorial del órgano al que se encuentra adscrito en ese momento, desarrollándolas en cualquier centro laboral que se ubique dentro de dicho ámbito territorial”. Es decir, el inspector de trabajo de una intendencia solo puede actuar en los lugares de trabajo (donde existe prestación efectiva) que existen en el marco de dicha intendencia (artículo 6.4.1.2 de la Directiva). Creo que la lectura de la Directiva debe ser amplia, pues debería abarcar cualquier domicilio de la empresa. Entiendo que, en cualquier domicilio de la empresa, y no solo donde hay trabajo efectivo, el inspector de trabajo puede encontrar evidencias de incumplimientos laborales o de seguridad y salud.
Para terminar, hay casos que escapan al ámbito netamente regional. Por ejemplo, ¿qué pasa si una empresa o un sector de actividad opera en el territorio de más de una región? En ese caso, la Alta Dirección de SUNAFIL (Autoridad Central del Sistema) puede realizar actuaciones inspectivas con los inspectores que elija de cualquier región (Directiva 001-2020-SUNAFIL). Es más, también puede agregar inspectores temporalmente en una región distinta a la que trabajan, siempre con el fin de solucionar los problemas de funcionamiento del sistema de inspección (por ejemplo, tal como aparece en el artículo 6.4.2.1 de la Directiva 001-2020-SUNAFIL, deficiente número de inspectores en determinada intendencia regional o tratamiento de temas muy especializados).
11 Refiriéndose a esta obligación de difundir criterios técnicos el Estudio General relativo al Convenio sobre la Inspección de trabajo de OIT (2006) señala lo siguiente: “En Francia, el informe anual es un medio por el que la inspección del trabajo comunica sus explicaciones y precisiones sobre el contenido y el alcance de las nuevas legislaciones de ámbito general, así como los medios eficaces de aplicarlas. También se presentan en ese informe las medidas adoptadas por la Inspección del Trabajo o junto a otras instituciones a raíz de sucesos graves (como por ejemplo la explosión de una fábrica de abonos químicos)” (párrafo 89).
12 Es interesante revisar el Informe IV de la Trigésima Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo denominado “La organización de la inspección del trabajo en empresas industriales y comerciales” del año 1947. En las consultas que la OIT hace a sus países miembros sobre el objeto de la inspección preguntaba lo siguiente: ¿Considerase que debería especificarse que el objeto de la inspección, para los fines de la reglamentación internacional que se propone, es garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, y ,cuando sea necesario, suministrar la información y el consejo técnico a los empleadores y trabajadores respecto al medio más efectivo para cumplir esas disposiciones? En suma, se habla de información creada por la Inspección y consejo técnico de la aplicación de las disposiciones que fiscaliza la Inspección. De ninguna manera, la asesoría técnica podemos interpretarla como una simple promoción o difusión de normas laborales.
13 También es de recordar que las actuaciones de orientación (artículo 1 de la Ley General de Inspección), “son diligencias que realiza la Inspección de Trabajo, de oficio o a pedido de parte, para orientarles o asesorarles técnicamente sobre el mejor cumplimiento de las normas sociolaborales vigentes”. De esta forma, se pone énfasis en una función de información técnica o especializada.
14 A mayor abundamiento, la Ley General de Inspección cuando en su artículo 3 detalla las funciones de la inspección de trabajo señala: la vigilancia y exigencia del cumplimiento de normas y condiciones contractuales del orden jurídico sociolaboral y la orientación o asistencia técnica. En ningún momento se menciona la promoción pura de las normas.
15 Aquí, debemos hacer una aclaración. A la inspección de trabajo no le corresponde fiscalizar la recaudación y cobranza de los aportes a la seguridad social, ya que estos son encargados a SUNAT. Los inspectores fiscalizan, por ejemplo, la no inscripción o inscripción extemporánea de trabajadores en la seguridad social. No obstante, solo para el caso de las AFP, la inspección de trabajo sí es competente para fiscalizar aportes.
16 No obstante, a pesar de la fórmula omnicomprensiva del artículo 1 del protocolo de 1995, el artículo 2 del mismo faculta a los Estados miembros a excluir total o parcialmente del concepto de “servicios no comerciales” a los siguientes: la administración pública nacional esencial, las fuerzas armadas, la policía y otros servicios de seguridad y los servicios penitenciarios. Estas exclusiones solo pueden ser acogidas en la legislación nacional si hubiera problemas de cierta importancia como para tomar esta decisión.
17 Esta atribución residual de la Inspección de Trabajo queda en evidencia en el último párrafo del artículo 4 de la Ley General de Inspección: “No obstante lo anterior, los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a la competencia de otros órganos del Sector Público, continuarán rigiéndose por su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección del Trabajo en las materias no afectadas por la misma”.
18 En algunos casos, se han fiscalizado a lo más trabajadores con contratos “CAS fraudulentos”, como sucede con los obreros municipales que por disposición de la Ley Orgánica de Municipalidades solo