El sistema de inspección del trabajo en el Perú. Elme Arce-Ortíz
Constitución, los tratados son parte del ordenamiento jurídico nacional cuando son aprobados por el Estado peruano y están en vigor en el ámbito internacional. Ninguna norma jurídica peruana, bajo ningún pretexto, puede oponerse a lo señalado por el convenio 81, a riesgo que se genere responsabilidad internacional por el incumplimiento. De ahí que, todo el sistema general de inspección en el Perú encuentra su fundamento existencial en este importante convenio.
En consecuencia, la jerarquía constitucional que goza el convenio 81 OIT en el ordenamiento peruano implica una obligación de respeto absoluto por parte del Estado. Dicha obligación no solo exige al Perú la presencia de una inspección aparente o simbólica, sino reclama una estructura organizativa sólida, eficaz y de acción imparcial por parte de los inspectores. Por eso, el convenio 81 será el punto de partida obligado desde el cual abordemos las instituciones relacionadas con el sistema de inspección peruano.
3 Sobre la importancia del rol contralor de la administración pública respecto a la aplicación de las leyes laborales, muy al margen de la jurisdicción judicial, ver Navarro, M. J. 2010, pp. 42 y ss.
4 No por casualidad la primera norma que reconoce potestades de inspección en materia de trabajo lo hace respecto de la policía peruana. El Decreto Supremo de 23 de enero de 1913 encarga a las intendencias de la policía la fiscalización ante los cierres de empresas. Y, días después, el Decreto Supremo de 30 de enero del mismo año, se crea la “sección obrera” dentro de cada intendencia policial de Lima y Callao.
5 Hoy en día no queda duda que la labor de la inspección laboral en el Perú es netamente administrativa y no ejerce potestades jurisdiccionales. Ello se fue configurando así desde los años 70s en que el gobierno militar fortaleció el rol fiscalizador de la administración pública. No obstante, con la Ley 9483 de 31 de diciembre de 1941, se organizó un sistema de inspección de trabajo en provincias reconociendo a los inspectores facultades judiciales. A pesar de pertenecer funcionalmente al Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social, dicha norma otorgó a los inspectores laborales facultades jurisdiccionales para resolver en primera instancia solicitudes de pagos de salarios e indemnizaciones de obreros. Ver un interesante recuento histórico de la inspección laboral en Julca Babarzy, 2015, pp. 46 y ss.
6 Esta finalidad, que consideramos esencial, puede lograrse también desde otras herramientas de persuasión como las medidas de requerimiento. Así mismo, también puede coadyuvar a dicha finalidad, la calidad de título ejecutivo de las resoluciones administrativas de la inspección de trabajo.
Capítulo II
La organización del sistema de inspección peruano
1. AUTORIDAD CENTRAL: UNIDAD ORGÁNICA Y FUNCIONAL DE SUNAFIL
Sobre la organización del sistema de inspección, el artículo 4 del Convenio 81 encarga la vigilancia y control de la inspección laboral a una autoridad central. Por tanto, la unidad debe ser básicamente funcional, ya que una sola autoridad debe dar las pautas de organización y funcionamiento del sistema7. Con ello se aseguran políticas de funcionamiento y metodología de actuación homogéneas, que básicamente redundan en eficacia administrativa y presupuestal. Lo que estaría prohibido es una inspección descentralizada, como sucedería con inspecciones autónomas con cada región dirigidas por autoridades distintas8.
En el Perú, la Ley General de Inspección, Ley 28806, creó la autoridad central de inspección, al constituir una Dirección General de Inspección en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Con ello, se buscó darle una orientación funcional unitaria a la inspección laboral que se encontraba hasta ese momento bajo la Dirección Nacional de Trabajo. La autoridad central de la inspección, premunida del artículo 22 de la Ley 28806, empezó a disponer la agregación temporal de inspectores de Lima hacia las regiones, con el fin de que inspectores especializados de Lima realicen actuaciones inspectivas fuera de sus límites habituales de fiscalización. Asimismo, a la unidad orgánica especializada se sumó la unidad en las materias a fiscalizar, pues se encargó a la autoridad central la vigilancia en materia socio laboral, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional. Quizá a partir de este momento podemos hablar recién de la existencia de un Sistema General de Inspección en el Perú.
A partir del 2013, toda la estructura orgánica unitaria que se había construido alrededor de la Dirección General de Inspección es transferida a la Alta Dirección de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La Ley 29981 reconoce en el Consejo Directivo y en el Superintendente de la SUNAFIL a la nueva autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección de Trabajo (artículo 3, primer párrafo).
Debajo de la Alta Dirección de SUNAFIL existen intendencias regionales, como órganos desconcentrados, que tienen una competencia territorial específica. La competencia territorial de cada intendencia regional abarca una región del Perú. Estas intendencias se encargan de ejecutar los planes y estrategias que elabora la Alta Dirección a nivel nacional, así como de cumplir con su función fiscalizadora en su ámbito regional. Es decir, la dependencia es de tipo orgánica, ya que la Alta Dirección como las intendencias regionales, son parte del mismo organismo (SUNAFIL) y de tipo funcional, ya que las intendencias regionales desempeñan sus funciones en el marco de la dirección ejercida por la Alta Dirección de SUNAFIL.
En consecuencia, tanto la Alta Dirección como las intendencias regionales pertenecen a la misma SUNAFIL, solo que la primera representa el ámbito nacional y unitario del sistema de inspección, mientras las segundas representan unidades de ejecución de las políticas de inspección en cada región.
2. EXCLUSIÓN DE LA COMPETENCIA FISCALIZADORA DE SUNAFIL: MICROEMPRESAS
La Ley que crea la SUNAFIL excluye de su ámbito de acción los procedimientos de supervisión, control e inspección de las normas de trabajo en las microempresas formales y no formales, pues confía estas atribuciones a los Gobiernos Regionales (artículo 3, segundo párrafo). Esta decisión, me parece que atenta claramente contra el Convenio 81, en la medida que rompe el principio de la autoridad central.
Me explico, aunque, como ya se dijo, es posible que algunas competencias salgan del ámbito de competencia de la autoridad central (SUNAFIL), lo que es inadmisible es que la supervisión de los Gobiernos Regionales no esté sometida a autoridad central alguna. Esta decisión organizativa es inconstitucional. Pero, todavía hay más, pues desde un aspecto formal una ley ordinaria, como la Ley que crea la SUNAFIL, no puede modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La segunda disposición complementaria modificatoria de la Ley SUNAFIL incorpora a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales las nuevas atribuciones en materia de inspección laboral, lo cual viola el artículo 106 de la Constitución en la medida que solo una ley orgánica puede modificar a otra ley orgánica.
Felizmente, este grave error jurídico y de gestión ha sido subsanado temporalmente por la Ley 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema Inspección del Trabajo (9 de Julio de 2018). Esta norma ha regresado a SUNAFIL, por un periodo de 8 años, las competencias para fiscalizar microempresas.
3. ÓRGANOS DIRECTIVOS SUNAFIL: ALTA DIRECCIÓN
La Alta Dirección cuenta con un órgano deliberativo, que es el Consejo Directivo, y una autoridad ejecutiva, que es representada por el superintendente.
El Consejo Directivo es un órgano colegiado que es el responsable de aprobar las políticas institucionales y la dirección de SUNAFIL. Es un órgano muy importante, ya que señala la línea estratégica y las metas que debe cumplir el sistema de inspección. Puede decidir sobre darle prioridad a fiscalizaciones en un sector determinado (sector textil o de la banca) o, simplemente, darle preferencia a la fiscalización en materias concretas (derechos fundamentales, por ejemplo) respecto de otras.
Es importante