El sistema de inspección del trabajo en el Perú. Elme Arce-Ortíz
de las relaciones laborales, prevención de riesgos laborales, seguridad social, empleo y migraciones y, por otra, la asistencia técnica, que incluye, entre otros cometidos, facilitar información a empresas y trabajadores con ocasión del ejercicio de la función inspectora. Y tal es igualmente la respuesta de la legislación peruana. En tal sentido, el art. 1º de la Ley 29981, que crea el SUNAFIL, confiere al órgano que actualmente es la autoridad central y rectora del sistema de IT la función de “promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias”.
Dando de lado esta última actividad, la consistente en proponer disposiciones normativas, la similitud entre las legislaciones española y peruana es evidente. Pero es esta una semejanza que no debe sorprender, pues ambos sistemas están notoriamente influenciados, como no puede ser de otro modo, por el Convenio 81 de la OIT. Y más en concreto, por su art. 3º.
Tales son, en definitiva, las dos funciones principales de la IT, a las que pueden adicionarse algunas otras, como por ejemplo la mediación en conflictos laborales, funciones privadas, sin embargo, de la nota de esencialidad. Es esta, por lo demás, y no es lo de menos, la lógica funcional a la que responde la práctica totalidad de los ordenamientos jurídicos en la actualidad.
2. En un contexto tan complejo como el que se viene de describir, las funciones que la IT debe asumir se corresponden con las funciones calificadas como básicas o esenciales. No solamente no concurre razón alguna que pudiera justificar la relajación de esas funciones. Las circunstancias vigentes exigen, antes, al contrario, que la IT, por lo pronto, intensifique su actividad fiscalizadora del cumplimiento de las normas laborales, verificando la regularidad jurídica de las modalidades de contratación laboral, reprimiendo sin reserva alguna las diversas manifestaciones de trabajo sumergido y sancionando con la máxima energía el uso abusivo de fórmulas de precariedad en el empleo. No obstante, esta actividad fiscalizadora no puede ni absorber esa otra función de asistencia e información técnica tanto a los trabajadores y a sus representantes como a los empresarios, máxime dada la creciente y a menudo innecesaria complejidad de la legislación laboral, sobre la que planea desde hace años, a resultas de los incesantes cambios normativos, una sensación de permanente inseguridad jurídica.
No es esta, sin embargo, una aseveración que se corresponda con la realidad; su contraste con las estadísticas oficiales en España ofrece, antes, al contrario, una realidad bien diferente. El imparable crecimiento de las tasas de contratación temporal abusiva, de trabajo sumergido, de fraude en la contratación subvencionada, de devaluación salarial o de discriminación por razón de género sugiere que las opciones políticas sobre la actividad de la IT ofrecen prioridad no tanto a la legalidad del empleo cuanto a la dimensión cuantitativa del empleo; lo importante, al parecer, no es la regularidad jurídica de la creación de empleo sino, más sencillamente, la creación del empleo, sea legal o manifiestamente ilegal. Y es esta una opción política que en modo alguno comparto.
Esta discordancia entre la función sancionadora y su práctica también es apreciable en el ordenamiento peruano. Como destaca la obra que me honro en prologar, Perú ha optado más que por un sistema preventivo por un sistema no sancionatorio, bien alejado pues de la política de “sanciones adecuadas”. Así lo confirman, de un lado, la Disposición Complementaria Transitoria Única de la Ley 30222, que estableció un plazo de tres años durante el cual el sistema de inspección había de privilegiar acciones dilatadas a la prevención y corrección de conductas infractoras”. Y de otro, la Ley 30766 cuyo art. 26 obliga a los inspectores a conceder un plazo de subsanación para las infracciones apreciadas.
3. Expresada la idea con un criterio de cierta generalidad, la doctrina laboralista, tanto la europea continental como la de América Latina, viene históricamente prestando una sistemática y periódica atención a la IT. Las razones de este interés han sido y siguen siendo muy diversas en atención a variados factores, como por ejemplo y sin pretensión por mi parte, de exhaustividad, histórico, social, económico u organizativo.
En un contexto como el reseñado, resultaría imprudente por mi parte intentar efectuar un listado de las razones más relevantes, que inciden en un concreto país. Y ello en razón de que en muchas ocasiones unas razones aparecen, desaparecen y vuelven a emerger.
No obstante, no me parece impertinente traer a colación dos de las singulares razones en particular. De una parte, el papel desempeñado por la OIT, a través de sus convenios, recomendaciones, orientaciones o seminarios. De otra, la relevancia social y política que a la IT y a las inspecciones de trabajo se reconoce y atribuye. Aquella, la IT, y estos, los inspectores, tienden a moderar y contener las tendencias del sistema económico dominante a sobreactuar con aquellos principios, marginando o incluso eliminando los más propiamente sociales.
El lector tiene ahora en sus manos un estudio que, precisamente, honra la prominencia y la significación de la IT y de los inspectores en nuestro sistema económico capitalista. Y lo hace de una manera trasversal y completa apartándose así de lo que suele ser habitual en los estudios sobre esta cuestión, que tienden a centrar su análisis en uno o varios aspectos de la IT, por ejemplo, el procedimiento sancionador, sin proyectar juicio alguno crítico sobre el sistema inspector.
Obra completa, La inspección de trabajo no tolera el calificativo de mero estudio descriptivo, limitado, con mayor o menor rigor, a desentrañar el contenido de las normas de la IT. En una dirección bien distinta, la obra de Arce Ortíz pertenece a la categoría de los trabajos prescriptivos. Y para comprobar esta conclusión, al lector le bastará analizar las numerosas cuestiones que resume el índice. En todo caso, y para acreditar que mi razonamiento no es vacío, invito a leer, entre otros muchos temas, estas tres polémicas cuestiones: ámbito de actuación de la inspección, desarrollo de la actuación inspectora y, en fin, sanciones o infracciones.
4. En mi ya dilatada vida profesional, que por cierto se inició con el ejercicio de inspector de trabajo, el prólogo ha venido ocupando un lugar privilegiado, que últimamente confieso sin disimulo. He tenido la inmensa fortuna de, cuando he sido requerido para elaborar este género que en modo alguno he percibido como científicamente menor, apoyarme en excelentes monografías; en monografías que, en sus respectivas áreas de investigación, han pasado, todas ellas, a ser referentes en la doctrina laboralista. Por esta razón, por cuanto mis prólogos han estado destinados a preceder a estudios de indiscutida solvencia, siempre entendí que la mejor forma de colaboración con el autor era intentar estar a esa misma altura científica. Con independencia de que lo haya o no logrado, siempre he procurado abrir diálogos de relativa paridad con el protagonista de la monografía. Por lo demás, con los autores de las obras prologadas, he mantenido una relación estrecha de amistad, al margen y con independencia de que fuera acompañada de un proyecto estable de colaboración académica. Con el autor de esta concreta obra, he seguido y mantenido esa senda que me ha permitido expresarle el máximo afecto y consideración académica.
5. Uno de los problemas que todo jurista ha de resolver es el definir la relación entre conciencia problemática y conciencia dogmática. Aquella le lleva a mantener una actitud libre y vigilante sobre el significado de su quehacer; ésta otra, por el contrario, le arrastra hacia actitudes de pasividad a resultas de las transformaciones que le vienen dadas de fuera, por las decisiones del legislador. Reflexionando sobre tan trascendental cuestión, ha hecho notar Frosini con toda razón que no se puede resolver el problema del Derecho, que es el problema de la objetividad jurídica, de la “cosificación” de la acción estudiada por el jurista, sin que éste asuma una conciencia nomológica; una conciencia que no sea reflexiva y crítica. Al fin y al cabo, las normas no son más que fórmulas operativas de las que el jurista se vale para entender la realidad de una situación.
En ésta monografía, el autor ofrece un ejemplar testimonio de conciencia nomológica; de cómo el más exigente y riguroso quehacer jurídico no conduce a la aceptación de lo dado; de que el cometido básico del jurista no es el mero descriptivismo científico-técnico, por depurado que resulte, sino el ir al fondo de la realidad, aun cuando ello requiera desenmascarar conceptos y categorías que, presentándose como la única verdad posible, a veces no pasan de ser, por decirlo con